Legal foundations of foreign intervention in Cabo =
Delgado:
an analysis in light of international security l=
aw and
Mozambican sovereignty
Almir Santos Reis Junior=
=
* ![](3D"file1583_arquivos/image002.gif")
Germano Macário=
**
Resumo: O trabalho tem por objetivo analisar os fundamentos
jurídicos da intervenção militar estrangeira na
província de Cabo Delgado, Moçambique, centrando-se na actuação das Forças de Defesa do
Ruanda e da Missão da Comunidade de Desenvolvimento da África
Austral em Moçambique (SAMIM). Sua problemática funda-se no
quadro conceptual mobilizado que articula a evolução do conce=
ito
de soberania consagrado pelo Relatório da Comissão Internacio=
nal
sobre Intervenção e Soberania dos Estado de 2001 - com os
instrumentos normativos do Direito Internacional de Segurança. Para
tanto, a investigação adopta uma metodologia qualitativa, ass=
ente
na análise de fontes documentais, tratados, resoluções=
e
doutrinas internacionalistas, delimitando-se ao período compreendido
entre 2021 e o presente.Concluiu-se que, embora=
o
consentimento de Moçambique valide juridicamente a presença
estrangeira, a natureza ad hoc dos acordos bilaterais, a ausên=
cia
de escrutínio democrático e a dependência
securitária prolongada colocam desafios estruturais à soberan=
ia efectiva do Estado moçambicano.
Palavras-chave: soberania; intervenção; conflitos;
consolidação.
Abstract: <=
/span>The purpose=
of
this study is to analyze the legal basis for foreign military intervention =
in
the province of Cabo Delgado, Mozambique, focusing on the activities of the
Rwandan Defense Forces and the Southern African Development Community Missi=
on
in Mozambique (SAMIM). Its problem statement is grounded in the conceptual
framework employed, which links the evolution of the concept of sovereignty
enshrined in the 2001 Report of the International Commission on Intervention
and State Sovereignty - with the normative instruments of international
security law. To this end, the research adopts a qualitative methodology, b=
ased
on the analysis of documentary sources, treaties, resolutions, and
internationalist doctrines, limiting itself to the period from 2021 to the
present. It was concluded that, although Mozambique’s consent legally
validates the foreign presence, the ad hoc nature of bilateral agreements, =
the
absence of democratic scrutiny, and prolonged security dependence pose
structural challenges to the effective sovereignty of the Mozambican state.=
Keywords: sovereignty; intervent=
ion;
conflicts; consolidation
INTRODUÇÃO<=
/b>
A
insurgência armada na província de Cabo Delgado, que eclodiu em
outubro de 2017, com o ataque às esquadras de M=
ocímboa
da Praia, constitui um dos conflitos armados não-internacionais mais
complexos da África Austral contemporânea. A sua
evolução - de tensão socioeconómica local para
ameaça com ligações transnacionais ao Estado
Islâmico - colocou o Estado moçambicano perante uma crise de
segurança sem precedentes, forçando-o, a partir de 2021, a
solicitar assistência militar externa à República do Ru=
anda
e à Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC),
através da sua Missão em Moçambique (SAMIM).
É
precisamente esta resposta internacional que constitui o objecto
do presente trabalho, ou seja, propõe-se analisar os fundamentos
jurídicos que legitimam a presença de forças militares
estrangeiras em território moçambicano, delimitando o estudo =
ao
período compreendido entre julho de 2021 - momento do início
formal das intervenções até os dias actuais.
O trabalho não aborda os eventuais problemas de constitucionalidade
interna suscitados pela presença de forças externas, nem disc=
orre
sobre a actuação de actores
militares privados (mercenários), reconhecendo embora que estes oper=
am
no mesmo teatro de operações (Amaral, 2024).
Para cumprir
este propósito, a pesquisa estrutura-se em torno de três objectivos específicos, quais sejam: a) analis=
ar a
doutrina da Intervention b=
y
Invitation e a validade do consentimento estata=
l como
fundamento para o uso da força por actores
externos; b) discutir o enquadramento jurídico regional, especificam=
ente
o Pacto de Defesa Mútua da SADC e a sua articulação co=
m o
Capítulo VIII, da Carta das Nações Unidas; c) avaliar =
as
implicações de tais intervenções à sober=
ania
moçambicana, ponderando a necessidade de segurança com a
preservação da autonomia política e da integridade
territorial.
A
investigação adopta uma metodologia qualitativa, assente na
análise de fontes documentais e bibliográficas, procurando
construir um quadro jurídico abrangente e analiticamente coerente. A
abordagem é interdisciplinar, recorrendo a conceitos das
relações internacionais, como o de soberania funcional, para
iluminar dimensões que o Direito Internacional de Segurança, =
por
si só, não captura integralmente.
A tese cent= ral que sustenta este trabalho é a de que, embora o consentimento de Moçambique valide juridicamente a presença estrangeira &agrav= e; luz do direito internacional, a natureza ad hoc dos acordos bilatera= is e a dependência securitária prolongada colocam desafios estrutur= ais à soberania efetiva do Estado moçambicano; desafios que extravasam a dimensão militar e exigem uma reflexão sobre os = mecanismos de transparência e de responsabilização democrát= ica na cooperação internacional em matéria de segurança. A partir destas premissas, é mister compreender em= que medida o pedido de ajuda externa por parte de Moçambique procurou ev= itar as interpretações latas de violação de soberani= a e as acusações de incapacidade estatal, através da análise das operações jurídicas impostas, que funcionam muitas vezes como normas-travão à discricionariedad= e e contribuem ao reforço da legitimidade da intervenção.<= o:p>
1
CONTEXTUALIZAÇÃO E EVOLUÇÃO DO CONFLITO
Cabo Delgado é a provínc=
ia
mais setentrional de Moçambique, fazendo fronteira terrestre com a
Tanzânia a norte e banhada pelo Oceano Índico a leste. Trata-s=
e de
uma região periférica no plano político e econó=
mico
nacional, historicamente marcada por baixos índices de desenvolvimen=
to
humano, fraca presença de serviços públicos e
tensões étnicas e religiosas latentes, num contexto em que a
população muçulmana representa uma maioria significati=
va
(Amaral, 2024). A descoberta, em 2009-2010, de vastas reservas de gás
natural na Bacia do Rovuma - que viria a atrair
investimentos de empresas como a Total Energies=
e a
ENI - não se traduziu em benefícios tangíveis para as
comunidades locais, aprofundando o fosso entre as expectativas geradas pela
riqueza do subsolo e a realidade de pobreza estrutural (Blanes;
Rodrigues, 2023).
O conflito armado eclodiu em 5 de outu= bro de 2017, com o ataque coordenado de um grupo insurgente a três esquadras= de polícia em Mocímboa da Praia; o g= rupo, inicialmente autodesignado Al-Sunna wa al-Jama'a e vulgarmente conhecido como Ansar al-Sunna ou "Al-Shabaab" (sem relação orgâni= ca com o grupo homónimo somali), não pode ser reduzido a uma única causa explicativa. A literatura especializada aponta para uma constelação de factores: o histórico de marginalização política das comunidades do norte; a desapropriação de terras por indústrias extractivas; o desemprego estrutural entre os jovens; a pregação de imãs radicalizados, alguns com ligações a redes islâmicas transnacionais no Quénia e na Tanzânia; e a exploração dessas vulnerabilidades por redes criminosas ligad= as ao tráfico de heroína e marfim que já operavam na região (Blanes; Rodrigues, 2023). A radicalização ideológica, longe de ser a causa primária, funcionou como catalisador que conferiu coesão e narrativa de legitimação a um descontentamento preexistente.<= o:p>
A partir de 2019, o conflito adquiriu =
uma
dimensão transnacional formal, pois o Estado Islâmico (ISIS/IS=
CAP
- Islamic State Cen=
tral Africa Province) reivindi=
cou o
primeiro ataque, integrando o grupo moçambicano na sua rede global de
franquias. Esta filiação alterou qualitativamente a amea&cced=
il;a
não apenas no plano simbólico, mas também no acesso a
recursos, treino e recrutamento transfronteiriço. O governo
moçambicano, porém, reagiu inicialmente com
negação, classificando os ataques como "banditismo"=
, o
que retardou uma resposta estatal eficaz e contribuiu para a escalada da
violência.
A tabela seguinte sintetiza os marcos
fundamentais da evolução do conflito, desde a primeira
manifestação armada até à
consolidação da intervenção militar estrangeira=
:
Tabela 1
|
Período |
Eve=
nto / março
histórico |
Descrição e
impacto jurídico-militar |
|
Outubro 2017 |
In&=
iacute;cio da insurgên=
cia |
Ataque
coordenado a três esquadras da polícia em Mocímboa
da Praia (5-6 de outubro). Primeira manifestação
pública do grupo Al-Sunna wa al-Jama’a.=
|
| 2018 - 2019 |
Exp=
ansão e radicaliza&cced=
il;ão |
Alastr=
amento
dos ataques aos distritos de Palma, Nangade e=
Macomia. Em 2019, o Estado Islâmico (ISIS)
reivindica o primeiro ataque, internacionalizando o conflito. |
|
Março 2020 |
Ocu=
pação de sedes <=
span
class=3DSpellE>distritais |
Os
insurgentes ocupam temporariamente as vilas de Moc&i=
acute;mboa
da Praia e Quissanga, demonstrando uma capaci=
dade
militar superior às Forças de Defesa e Segurança (FD=
S). |
| Agosto 2020 |
Queda de Mocímboa=
da Praia |
Ocupa&=
ccedil;ão
estratégica do porto de Mocímboa da
Praia. O Estado moçambicano perde o controlo efetivo de um ponto
logístico vital para os projectos de
gás. |
|
Março 2021 |
Ataque à Vila de Palma |
Ataque=
em
larga escala à vila sede de Palma (24 de março), coincidindo
com o anúncio da retoma dos trabalhos da Total Energies.
Morte de cidad&ati=
lde;os
estrangeiros e crise hum=
anitária
global. |
| Abril 2021 |
Mis=
são técnica
da SADC |
Ap&oac=
ute;s
o ataque a Palma, a SADC envia uma missão de avaliaçã=
;o
técnica (15-21 de abril) para desenhar a resposta regional ao abri=
go
do Pacto de Defesa Mútua. |
|
Julho 2021 |
Int=
ervenção do Ruanda |
Entrada
das primeiras tropas das Forças de Defesa do Ruanda (RDF) ao abrig=
o de
um acordo bilateral (9 de
julho). Rec=
uperação rápida de
Mocímboa da Praia em
agosto. |
| Agosto 2021 |
Des=
dobramento da SAMIM |
Lan&cc=
edil;amento
oficial da Missão da SADC em Moçambique (SAMIM) a 9 de agosto. <=
span
class=3DSpellE>Início<=
/span> das operaç=
ões
multilaterais para estab=
ilização
e apoio humanitár=
io. |
| Setembro 2021 |
Con=
solidação das operaç=
ões |
Ofensi=
vas
conjuntas (FDS, Ruanda e SAMIM) resultam na destruição de b=
ases
principais e no regresso gradual de algumas populações
deslocadas. |
Fonte: elaboração própria =
com
base em dados do ACLED (Cabo Ligado), relatórios da SADC; comunicado=
s oficiais
do Governo de Moçambique e PHERUDI (2024).
A prolongada violência resul=
tou em
mais de 4.000 mortos e cerca de 946.000 pessoas deslocadas, configurando uma
das maiores crises humanitárias da África Austral nas
últimas décadas (Mathebula; Moremi, 2025). A escalada de
2020–2021, que culminou no ataque à Vila de Palma, foi o ponto=
de
inflexão decisivo revelado pela a incapacidade das Forças de
Defesa e Segurança (FDS) em conter o avanço dos insurgentes
forçou o Estado moçambicano a reclassificar o conflito - de
"problema interno" pa=
ra
"ameaça regional&qu=
ot; -,
operando assim a transcrição político-jurídica =
que
abriria a porta à assistência militar externa sob a égi=
de
da segurança colectiva.
É neste contexto que
Moçambique, Estado-membro fundador da SADC desde 1992, recorreu ao
quadro jurídico da organização regional. Nos termos do
artigo 6º, do Pacto de Defesa Mútua da SADC (2003), um ataque a=
rmado
contra qualquer Estado-membro é considerado uma ameaça &agrav=
e;
paz e segurança de toda a região, obrigando os demais membros=
a
deliberar sobre uma resposta coletiva. O pedido formal de assistência=
foi
formulado pelo Presidente Filipe Nyusi, activando o mecanismo regional que
viria a resultar no mandato da SAMIM, aprovado em junho de 2021 pela Cimeir=
a de
Chefes de Estado e de Governo da SADC (Pherudi<=
/span>,
2024). Paralelamente, o Ruan=
da
respondeu a um convite bilateral directo, ao abrigo de um acordo de
cooperação em matéria de defesa e segurança, cu=
ja
natureza ad hoc e
cujos termos detalhados permanecem em grande medida reservados -
dimensão que aprofundaremos na secção dedicada à
discussão
2
O CONCEITO DE SOBERANIA NO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORÂNEO
A análise jurídica d=
as
intervenções estrangeiras em Cabo Delgado pressupõe,
necessariamente, uma compreensão clara do conceito de soberania tal =
como
este evoluiu no direito internacional. Sem essa ancoragem conceptual, qualq=
uer
avaliação da legalidade ou da legitimidade da presença
militar do Ruanda e da SAMIM em território moçambicano ficaria
privada do seu quadro de referência fundamental.
O conceito moderno de soberania es=
tatal
tem suas raízes nos Tratados de Vestefália de 1648, que puser=
am
termo à Guerra dos Trinta Anos e estabeleceram a ordem europeia fund=
ada
na igualdade formal entre Estados e na não-ingerência nos assu=
ntos
internos de cada um. Tal modelo, que a doutrina designa por soberania westfaliana, ass=
enta
em dois pilares indissociáveis: a supremacia interna, traduzida no p=
oder
exclusivo do Estado sobre o seu território e população=
(summa potestas); e a
independência externa, que significa a não sujeiç&atild=
e;o
a qualquer autoridade superior na ordem internacional (Pinto, 2016). Durante
séculos, este paradigma funcionou como a pedra angular do direito
internacional, consagrado no artigo 2.°, n.º 1, da Carta das
Nações Unidas, que proclama a igualdade soberana de todos os =
seus
membros, e no artigo 2.°, n.º 7, que proíbe a ingerên=
cia
nas matérias da jurisdição interna dos Estados.
Tal modelo absolutista de soberani=
a,
porém, nunca foi isento de tensões. A sua aplicaç&atil=
de;o
pressupunha que o Estado fosse capaz de exercer controlo efectivo sobre o s=
eu
território e de cumprir as funções mínimas de
protecção da sua população.
A segunda metade do século =
XX
assistiu a uma progressiva erosão do modelo westfaliano. O surgiment=
o do
direito internacional dos direitos humanos, a criação de
mecanismos de responsabilização penal internacional e a
multiplicação de conflitos armados não-internacionais
exigiram uma reconfiguração do conceito de soberania, que dei=
xou
de ser entendida exclusivamente como um escudo contra a ingerência
externa para passar a incorporar uma dimensão de responsabilidade
(Matos, 2021).
É neste contexto que emerge=
o
conceito de soberania funcio=
nal,
desenvolvido pela doutrina das relações internacionais e
progressivamente assimilado pelo direito internacional. Ao contrário=
da
soberania absoluta de matriz westfaliana, a soberania funcional não
é um atributo estático do Estado, mas uma capacidade
dinâmica, porquanto o Estado é soberano na medida em que &eacu=
te;
capaz de exercer controlo efectivo sobre o seu território, garantir a
segurança da sua população e cumprir as suas
obrigações internacionais. Quando essa capacidade se degrada =
por
incapacidade institucional, colapso das forças de segurança ou
escalada de uma insurgência que o Estado não consegue conter p=
elos
seus próprios meios, a soberania não desaparece, mas torna-se
funcionalmente deficiente.
No caso de Cabo Delgado, a incapac=
idade
funcional do Estado moçambicano manifestou-se de forma inequí=
voca
em três dimensões. Em primeiro lugar, na dimensão
territorial, porque a partir de agosto de 2020, as FDS perderam o controlo
efectivo de partes significativas do território, incluindo o porto
estratégico de Mocímboa da Praia. Em segundo lugar, na
dimensão securitária, já que as sucessivas derrotas militares p=
erante
grupos insurgentes de dimensão relativamente reduzida revelaram
défices estruturais de treino, equipamento e comando. Em terceiro lu=
gar,
na dimensão de protecção humanitária, pois o
deslocamento de quase um milhão de pessoas evidenciou a incapacidade=
do
Estado em cumprir a sua função primária de proteger os
cidadãos (Ntaka, 2023). É precisamente esta tríplice
incapacidade que, à luz da soberania funcional, abre espaço
jurídico e político para a assistência militar externa.=
O passo conceptual seguinte &eacut=
e; dado
pelo relatório The
Responsibility to Protect (R2P), publicado em 2001, pela
Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania
Estatal (ICISS). Este documento introduziu uma reformulação
seminal, pois a soberania não é apenas um direito do Estado, =
mas
implica uma responsabilidade primária de proteger a sua
população contra violações graves dos direitos
humanos e situações de colapso humanitário. Quando o
Estado não cumpre — ou não pode cumprir — essa
responsabilidade, a comunidade internacional assume um papel
subsidiário.
Georg Nolte aprofunda esta ideia ao
sublinhar que, no âmbito da soberania como responsabilidade, o pedido=
de
assistência externa não configura uma abdicação =
da
soberania, mas antes o seu exercício supremo em prol do bem comum
(Nolte, 2010). Esta leitura é juridicamente relevante para o caso
moçambicano, considerando que ao solicitar a intervençã=
;o
do Ruanda e da SADC, o então Presidente Filipe Nyusi não
renunciou à soberania do Estado, reconhecendo que a
restauração da funcionalidade estatal exigia recursos que
Moçambique não possuía internamente.
Importa, contudo, precisar o que se
entende por relativiza&ccedi=
l;ão
da soberania, noção que tem sido frequentemente invocada de f=
orma
imprecisa. Relativizar a soberania não significa suprimi-la nem
torná-la disponível para intervenções externas
não consentidas. Significa, antes, que a soberania deixou de ser um
conceito monolítico e absoluto para se tornar graduada, contextual e
condicionada pelo cumprimento de obrigações internacionais
(Sainté; Lammle, 2021). Tal reconfiguração não
elimina a soberania, mas incorpora nela a interdependência e a
necessidade de cooperação num mundo globalizado, afastando-se=
da
actuação estatal isolada sem abandonar a autonomia
decisória.
Um domínio onde esta tens&a=
tilde;o
se manifesta com particular acuidade é o da soberania sobre os recur=
sos
naturais. A Resolução 1803, da Assembleia Geral da ONU, de 19=
62,
consagrou o princípio da soberania permanente dos Estados sobre os s=
eus
recursos naturais - princípio que, no caso moçambicano, adqui=
re
dimensão especial dado que a presença de reservas de gá=
;s
natural em Cabo Delgado constitui simultaneamente um factor de atracç=
;ão
de investimento estrangeiro e uma das causas estruturais do conflito. A
soberania sobre estes recursos não é, portanto, apenas um dir=
eito
económico, mas sim, um elemento constitutivo da soberania
política, na medida em que a capacidade de o Estado controlar e
beneficiar da exploração do seu subsolo condiciona directamen=
te a
sua autonomia financeira e a sua legitimidade perante a populaç&atil=
de;o
(Blanes; Rodrigues, 2023).
A mudança de paradigma que =
aqui se
descreve - da soberania absoluta westfaliana para a soberania funcional e
responsável - tem implicações directas para a
análise das intervenções em Cabo Delgado. A legitimida=
de
do Estado moçambicano já não advém apenas do
controlo territorial, mas da sua capacidade de cumprir obrigaç&otild=
e;es
de direitos humanos, garantir segurança e assegurar o desenvolviment=
o da
sua população (Oliveira; 2018; Matos, 2011). Neste quadro, a
intervenção estrangeira não deve ser lida como uma int=
rusão
na soberania moçambicana, mas como uma cooperação
necessária para restaurar a funcionalidade soberana do Estado - desde
que, e esta é a condição essencial, essa
cooperação se funde no consentimento válido do governo
legitimo e respeite os limites impostos pelo direito internacional.
Aliás, é esta articulação entre consentimento,
legalidade e soberania funcional que as secções seguintes se
debruçam, analisando a doutrina da Intervenção por Convite e o quadro
jurídico da SAMIM ao abrigo do Capítulo VIII da Carta da ONU.=
2.1
A doutrina da intervenção à =
solberania=
por convite (intervention
by invitation)
Estabelecido o quadro conceptual da
soberania, importa agora examinar o principal fundamento jurídico que
sustenta a presença das forças do Ruanda e da SAMIM em
território moçambicano, ou seja, a doutrina da interv=
enção
por convite. Trat=
a-se de
uma das figuras mais debatidas e, simultaneamente, mais mal compreendidas do
direito internacional contemporâneo, precisamente porque opera na
intersecção entre dois princípios aparentemente
contraditórios, quais sejam: a proibição do uso da
força e a autonomia soberana do Estado para gerir as suas
próprias crises de segurança.
A doutrina da intervenç&ati=
lde;o
por convite não se encontra explicitamente codificada em instrumento
convencional de direito internacional; sua base jurídica assenta, an=
tes,
numa leitura sistemática da Carta das Nações Unidas
articulada com a prática estatal consolidada. O n.º 4, no seu
artigo 2°, desse diploma veda a ameaça ou o uso da força
contra a integridade territorial ou a independência política de
qualquer Estado, mas esta
proibição pressupõe, pela sua própria
lógica, que a força seja exercida contra a vontade do Estado destinatário. Destarte,
quando for o próprio Estado soberano a solicitar assistência
militar, o elemento de coerção que justifica a
proibição estará ausente, e a intervenção
torna-se, em princípio, juridicamente admissível.
Erika De Wet (2020) sustenta que a
intervenção por convite constitui uma excepção
consuetudinária à proibição geral do uso da
força, assente na ideia de que a soberania inclui necessariamente o
direito de o Estado pedir auxílio a terceiros para defender a sua
própria integridade. Ademais, a validade do convite depende, em
última análise, da capacidade do governo requerente para
representar legitimamente o Estado - o que, em contextos de conflito armado
não-internacional, pode não ser imediato nem incontroverso.
É precisamente aqui que reside a tensão mais relevante para o
caso moçambicano. O governo do ex-Presidente Filipe Nyusi, embora
confrontado com uma insurgência de grande escala, manteve em todo o
momento o reconhecimento internacional pleno e o controlo das
instituições centrais do Estado. Não se está,
portanto, perante um cenário de Estado falhado ou de disputa pela
legitimidade governativa, fato que fortalece consideravelmente a validade
jurídica do convite formulado a partir de Maputo.
A doutrina é relativamente
consensual quanto aos requisitos que o consentimento estatal deve preencher
para fundar validamente uma intervenção militar. Butchard
identifica três condições cumulativas: o consentimento =
deve
ser expresso -
não se presume nem se infere de comportamentos ambíguos; deve
emanar da autoridade
legítima do Estado, entendida como o governo reconhecido
internacionalmente; e deve ser livre
de vícios, isto é, não pode ter sido obtido
por coerção, dolo ou erro. A estes requisitos, De Wet (2020)
acrescenta uma quarta dimensão, particularmente relevante em context=
os
africanos: a necessidade de que o consentimento seja compatível com o direito
internacional dos direitos humanos - o que significa que um gov=
erno
não pode validamente convidar forças estrangeiras para perpet=
rar
violações graves dos direitos das suas próprias
populações.
Analisando o caso moçambica=
no
à luz destas exigências, é possível concluir que=
o
consentimento formulado pelo ex-Presidente Nyusi preenche, na generalidade,=
os
requisitos exigidos. O pedido foi expresso por meio de canais
diplomáticos formais, emanou do chefe de Estado constitucional e
não existem elementos que sugiram a existência de vício=
s na
sua formulação. A dificuldade, então, reside nã=
o na
validade formal do consentimento, mas na sua transparência substancial; os termos precisos dos
acordos bilaterais com o Ruanda, incluindo as contrapartidas financeiras e =
as
condições de saída, nunca foram tornados públic=
os
nem submetidos a escrutínio parlamentar (Pherudi, 2024). Esta opacid=
ade
não invalida juridicamente o consentimento, mas cria aquilo que algu=
ns
autores designam por d&eacut=
e;fice
democrático da intervenção, isto é,=
uma
fragilidade de legitimidade política que se distingue, conceptualmen=
te,
da legalidade formal.
Um aspecto particularmente relevan=
te para
a análise do caso moçambicano é o modo como a
prática africana contemporânea tem desenvolvido a doutrina da
intervenção por convite. De Wet (2020) argumenta que, em
África, o reconhecimento internacional do governo incumbente tende a
prevalecer sobre o critério do controlo efectivo do território
como base de legitimidade para formular um convite válido. Esta
orientação é significativa, já que mesmo um gov=
erno
que tenha perdido o controlo de partes do seu território, como acont=
eceu
com Moçambique em relação a algumas zonas de Cabo Delg=
ado,
conserva a capacidade jurídica de solicitar e autorizar
assistência militar externa.
Tal leitura é coerente com a
prática da União Africana e da própria SADC, que t&eci=
rc;m
consistentemente privilegiado a estabilidade institucional e o reconhecimen=
to
formal sobre o controlo territorial efectivo como critérios de
legitimidade governativa; permite, além disso, evitar um paradoxo
perverso, pois se o critério de validade do convite fosse o controlo
efectivo do território, os Estados mais fragilizados, precisamente os
que mais necessitam de assistência, seriam os menos capazes de a
solicitar validamente.
Seria, contudo, intelectualmente d=
esonesto
ignorar os limites e os riscos inerentes a esta doutrina. A história
recente oferece exemplos de intervenções formalmente qualific=
adas
como "por convite" que, na prática, serviram interesses do
Estado interveniente muito além da ajuda ao Estado anfitrião;
situações em que o convite foi obtido sob pressão, ou =
em
que a presença militar se prolongou muito além do necess&aacu=
te;rio
para cumprir o objectivo declarado (Oliveira, 2018). O caso moçambic=
ano
não está imune a estas tensões. A presença de
Ruanda, em particular, tem sido lida por alguns especialistas não ap=
enas
como expressão de solidariedade regional, mas como parte de uma
estratégia de projecção de influência do Preside=
nte
Paul Kagame na África Austral, potenciada por interesses
económicos relacionados com a cadeia de valor do gás natural.=
Estas considerações
não invalidam a legalidade da intervenção, mas sublinh=
am a
importância de distinguir rigorosamente entre a validade juríd=
ica
do consentimento que, como vimos, está suficientemente estabelecida,=
bem
como a legitimidade política mais ampla da operação, q=
ue
depende de factores que transcendem o estrito plano normativo.
Destarte, a análise da
Missão da SADC em Moçambique não pode ser feita de for=
ma
isolada. Como ficou estabelecido anteriormente, a SAMIM foi activada a part=
ir
de um pedido formal do governo moçambicano, preenchendo, portanto, o=
requisito
do consentimento válido, e opera no quadro de uma
organização regional da qual Moçambique é membro
fundador. O que importa agora examinar é a arquitectura juríd=
ica
que sustenta essa operação no plano do direito internacional,=
e
de que forma ela se articula com o sistema de segurança colectiva das
Nações Unidas.
2.2 A Carta da ONU e o papel =
das
organizações regionais
A Carta das Nações U=
nidas,
adoptada em 1945, não consagrou um modelo de segurança colect=
iva
exclusivamente centralizado no Conselho de Segurança. O Capít=
ulo
VIII, composto pelos artigos 52 a 54, reconhece expressamente a
existência de acordos e organismos regionais para tratar dos assuntos
relativos à manutenção da paz e da segurança
internacionais, desde que as suas actividades sejam compatíveis com =
os
propósitos e princípios da Carta. Este reconhecimento n&atild=
e;o
é meramente declaratório, já que o artigo 52, n° 3,
incentiva o Conselho de Segurança a promover o recurso a organismos
regionais para a solução pacífica de controvérs=
ias
locais, enquanto o artigo 54 impõe a obrigação de mant=
er o
Conselho informado sobre todas as actividades empreendidas ou projectadas p=
ara
a manutenção da paz e segurança internacionais.
Tal arquitectura normativa reflect=
e uma
visão de subsidiariedade na gestão da segurança
internacional, na qual as organizações regionais são
reconhecidas como actores privilegiados na resposta a crises que ocorrem na=
sua
área geográfica, em razão do seu conhecimento do conte=
xto
local, da sua proximidade política aos Estados afectados e da sua
capacidade de mobilização mais célere do que o Conselh=
o de
Segurança, frequentemente paralisado por vetos. De Wet (2014) sublin=
ha,
neste sentido, que a prática contemporânea tem vindo a consoli=
dar
um modelo de descentraliza&c=
cedil;ão
da segurança colectiva, no qual organizaçõ=
es
como a SADC, a CEDEAO e a União Africana assumem um papel operacional
crescente, complementar - e não subordinado - ao do sistema onusiano=
.
A Comunidade de Desenvolvimento da
África Austral reúne os requisitos para ser qualificada como
organização regional nos termos do Capítulo VIII da Ca=
rta
da ONU. Fundada pelo Tratado de Windhoek de 1992, a SADC possui personalida=
de
jurídica internacional, um quadro normativo próprio em
matéria de paz e segurança, consubstanciado pelo Protocolo de
Política, Defesa e Cooperação em Matéria de
Segurança de 2001 e, sobretudo, um instrumento convencional
específico de defesa colectiva: o Pacto de Defesa Mútua de 20=
03.
Este Pacto constitui o núcleo jurídico da resposta regional ao
conflito de Cabo Delgado. O seu artigo 6º estabelece que um ataque arm=
ado
contra qualquer Estado-membro será considerado uma ameaça
à paz e segurança de toda a região, obrigando os demais
membros a deliberar sobre uma resposta coletiva adequada. Então, a
insurgência em Cabo Delgado, especialmente após a sua
filiação formal ao Estado Islâmico em 2019 e a escalada=
de
2020-2021, preenchia objectivamente os critérios para activar este
mecanismo, porquanto a ameaça transfronteiriça, o colapso par=
cial
das Forças de Defesa Segurança e o risco de contágio
regional tornavam a situação numa ameaça não ap=
enas
a Moçambique, mas à estabilidade de toda a África Aust=
ral.
Sob tal óptica, a miss&atil=
de;o
técnica de avaliação enviada pela SADC em abril de 2021
foi o primeiro passo formal nesse processo de activação.
Após os seus relatórios e as deliberações da
Cimeira de Chefes de Estado, o mandato da SAMIM foi aprovado em junho de 20=
21,
com objectivos que incluíam apoiar as FDS no combate ao terrorismo,
proteger populações civis e criar condições par=
a a
estabilização humanitária.
Essa situação suscit=
a uma
questão jurídica legítima: pode uma
organização regional conduzir uma operação de p=
az
sem autorização prévia do Conselho de Segurança=
? A resposta
dominante na doutrina é afirmativa, com uma condição
fundamental revelada no sentido de que a operação se baseie no
consentimento do Estado anfitrião e não implique o uso da
força coercivo contra um Estado soberano. Quando estão reunid=
as
essas condições, como acontece no caso da SAMIM, a
operação enquadra-se no paradigma da assistência consentida e não no da acção coerciva colectiva=
,
que exigiria autorização do Conselho ao abrigo do Capí=
tulo
VII. A obrigação do artigo 54, da Carta, mantém-se,
porém, plenamente aplicável, pois a SADC estava obrigada a ma=
nter
o Conselho de Segurança informado sobre as actividades da miss&atild=
e;o,
obrigação que, segundo Pherudi, foi cumprida de forma irregul=
ar e
insuficiente (Pherudi, 2024).
Para além de sua dimens&ati=
lde;o
estritamente normativa, a SAMIM representa um momento de
consolidação de uma transformação conceptual ma=
is
profunda no modo como a comunidade internacional, e a África Austral=
em particular,
mentende a segurança. Durante décadas, o paradigma dominante =
foi
o da segurança do Est=
ado, isto é,
a protecção da integridade territorial e da independênc=
ia
política como valores supremos do sistema internacional. A partir dos
anos 1990, e de forma acelerada após os relatórios do Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) de 1994, esse
paradigma foi progressivamente complementado (alguns diriam substituí=
;do)
pelo da segurança hum=
ana,
que coloca o indivíduo, e não o Estado, no centro da
análise de segurança.
Tal mudança tem
implicações directas para a leitura jurídica da SAMIM.=
A
missão não foi mandatada apenas para restaurar o controlo
territorial do Estado moçambicano; foi também mandatada para
proteger populações civis, apoiar o regresso de deslocados e
criar condições de estabilidade humanitária. Ora, as
organizações regionais africanas, incluindo a SADC, têm
vindo a incorporar progressivamente esta dimensão humana nos seus
mandatos de paz, superando os constrangimentos clássicos do
princípio da não-intervenção quando estã=
o em
causa violações massivas dos direitos fundamentais. Tal
evolução é coerente com os compromissos da SADC no
âmbito do Protocolo de 2001 e com a Agenda de Silêncio da Uni&a=
tilde;o
Africana, que estabelece o direito de intervenção em casos de
crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade (Pherudi,
2024).
A análise do enquadramento
jurídico da SAMIM ficaria incompleta sem uma referência aos se=
us
limites operacionais, que não são apenas logísticos, m=
as
têm implicações jurídicas e políticas
relevantes. A missão enfrentou desde o início dificuldades de
financiamento, rotatividade de contingentes e falta de clareza quanto &agra=
ve;s
regras de empenhamento - fragilidades que comprometeram a sua eficác=
ia
no terreno e que culminaram na decisão de retirada em 2024 (Pherudi,
2024).
Lucey (2026) argumenta que essas
dificuldades revelam uma tensão estrutural inerente às
missões de paz regionais africanas: a distância entre o ambici=
oso
enquadramento jurídico dos mandatos e os recursos efectivamente disp=
onibilizados
pelos Estados-membros. Para o caso moçambicano, a tensão tem =
uma
consequência jurídico-política concreta na retirada da
SAMIM sem que a ameaça insurgente estivesse completamente neutraliza=
da
sobre o Estado moçambicano e sobre o acordo bilateral com o Ruanda.
Portanto, o peso da responsabilidade securitária evidencia que a
arquitectura jurídica da intervenção, por mais
sólida que seja, não substitui a necessidade de uma
estratégia de saída clara e de um plano credível de
reconstituição das capacidades nacionais de defesa.
3 OS DE=
SAFIOS
DA SOBERANIA: LEGALIDADE E LEGITIMIDADE
Do ponto de
vista estritamente formal, a legalidade das intervenções do
Ruanda e da SAMIM está suficientemente estabelecida. O consentimento
expresso do governo moçambicano, emanado da autoridade constitucional
competente e sem vícios identificáveis, satisfaz os requisito=
s da
doutrina da Intervenção por Convite abordada neste trabalho. A
SAMIM, por seu turno, opera ao abrigo do Pacto de Defesa Mútua da SA=
DC
de 2003, um instrumento convencional vinculativo, que e=
nquadra-se
ao modelo de descentralização da segurança colectiva, reconhecido pelo Capítulo VIII da C=
arta
da ONU, sem que a ausência de autorização expressa do
Conselho de Segurança comprometa a sua licitude, dado o carác=
ter
consentido da operação.
A base
jurídica, porém, é necessária, mas não
suficiente para uma avaliação completa das
intervenções. A legalidade formal responde a
pergunta: "foi feito de acordo=
com
as normas?", mas não responde a pergunta igualmente essenci=
al:
"foi feito de forma legí=
;tima,
transparente e sustentável?". É nesse segundo plano =
que
as intervenções em Cabo Delgado revelam as suas fragilidades =
mais
significativas.
A principal
fragilidade de legitimidade das intervenções reside na opacid=
ade
que envolveu, desde o início, os acordos bilaterais entre
Moçambique e o Ruanda. Os termos precisos da cooperação
militar, incluindo o número de efectivos=
, as
regras de empenhamento, as contrapartidas financeiras e as
condições de saída, nunca foram tornados públic=
os,
nem submetidos à apreciação da Assembleia da
República. Tal ausência de escrutínio parlamentar &eacu=
te;
juridicamente relevante em democracias constitucionais, na qual a decis&ati=
lde;o
de autorizar a presença de forças militares estrangeiras em
território nacional é tipicamente uma prerrogativa partilhada
entre o executivo e o legislativo, precisamente porque envolve a
disposição de um bem público fundamental, qual seja a
soberania territorial.
Essa
dimensão articula-se, directamente com o
conceito de soberania popular; uma soberania que se exerce sem
transparência perante os cidadãos é uma soberania
funcionalmente diminuída, independentemente da sua validade
jurídica formal. O Estado moçambicano, ao negociar e executar
acordos de cooperação militar sem mecanismos adequados de
prestação de contas, fragilizou não apenas a sua
legitimidade democrática interna, mas também a
percepção internacional da sua autonomia decisória.
A segunda
fragilidade diz respeito ao risco de a dependência securitária
prolongada gerar aquilo que alguns autores designam por soberania limitada,=
ou
seja, uma situação em que o Estado mantém a titularida=
de
jurídica da soberania, mas perde progressivamente a sua autonomia
operacional e a sua capacidade de decisão estratégica
independente (Sainté; Lammle,
2021). Tal risco é particularmente agudo quando a
intervenção externa não é acompanhada por um
investimento paralelo e consistente na reconstituição das cap=
acidades
nacionais de defesa.
No caso
moçambicano, os sinais de alerta são visíveis. As
Forças de Defesa e Segurança, que já evidenciavam
fragilidades estruturais antes da insurgência, não aproveitaram
suficientemente o "espaç=
;o de
respiração" proporcionado pela presença do Ru=
anda
e da SAMIM para se reformarem e reconstruírem em profundidade (Ntaka, 2023). A retirada da SAMIM, em 2024, sem que a
ameaça insurgente estivesse completamente neutralizada, expôs =
essa
lacuna de forma brutal, pois Moçambique encontrou-se novamente
dependente, dessa vez de forma ainda mais exclusiva, do apoio bilateral
ruandês, cujas condições de continuidade permanecem, uma
vez mais, opacas (Pherudi, 2024).
Nolte (2010)
havia advertido para este paradoxo: quando o pedido de assistência
externa não é acompanhado por uma estratégia clara de
recuperação da autonomia soberana, o exercício da
soberania que o convite representa pode converter-se, ao longo do tempo, na=
sua
própria negação. A soberania funcional, que justificou=
a
intervenção, exige não apenas que o Estado solicite aj=
uda
quando não pode proteger a sua população, já que
exige também que essa ajuda seja estruturada de forma a devolver
progressivamente ao Estado a capacidade que temporariamente cedeu.
A
discussão sobre a legalidade e legitimidade das
intervenções ficaria truncada caso não abordasse uma
questão que a análise jurídica tende a subestimar, ou
seja, a resposta militar, por mais legalmente fundada que seja, não
resolve as causas estruturais que alimentaram e continuam a alimentar a
insurgência em Cabo Delgado.
Como ficou
estabelecido anteriormente, a violência em Cabo Delgado não
emergiu do vazio. Enraíza-se numa acumulação
histórica de marginalização política,
desapropriação de terras, desemprego estrutural e ausên=
cia
do Estado na prestação de serviços básicos;
A
combinação de uma resposta militar sem uma estratégia
paralela de desenvolvimento inclusivo e de reconstituição do
contrato social entre o Estado e as populações de Cabo Delgado
cria o risco de uma paz superficial e reversível (Mathebula;
Moremi, 2025). Ahedo (2020)
sublinha que a segurança sustentável exige
redefinição que incorpore dimensões sociais,
económicas e ambientais, afastando-se de uma perspectiva meramente
militarista para abraçar uma visão mais ampla que integre a
resiliência comunitária e o empoderamento local. Esta perspect=
iva
não contradiz a análise jurídica desenvolvida nas
secções anteriores, mas sim, complementa-a, sublinhando que a
legalidade da intervenção é uma condição=
necessária mas não suficiente para a
restauração da soberania efectiva=
.
Em
síntese, a análise das intervenções em Cabo Del=
gado
revela uma tensão estrutural que o direito internacional, por si
só, não consegue resolver inteiramente. Do lado da legalidade=
, as
intervenções satisfazem os requisitos normativos fundamentais
revelados pelo consentimento válido, enquadramento regional adequado=
e
compatibilidade com os princípios da Carta da ONU. Do lado da
legitimidade, persistem défices significativos manifestados pela
opacidade dos acordos, ausência de escrutínio democráti=
co,
risco de dependência estrutural e insuficiência da resposta
às causas profundas do conflito.
A tens&atil=
de;o
não é exclusiva do caso moçambicano; é, de fact=
o,
uma das marcas definidoras das intervenções por convite em
contextos africanos contemporâneos, na qual a urgência
securitária frequentemente se sobrepõe às exigên=
cias
de transparência e responsabilização. O que torna o cas=
o de
Cabo Delgado particularmente instrutivo é a forma como expõe,=
com
incomum clareza, os limites de uma arquitectura
jurídica que valida a
intervenção sem garantir as condições para que =
essa
intervenção produza os resultados soberanos que a justificara=
m.
Em síntese, a legalidade abre a porta, mas é a legitimidade, a
transparência e a estratégia de saída que determinam se
essa porta conduz à restauração da soberania ou ao apr=
ofundamento
da sua erosão.
CONSIDERAÇÕES
FINAIS
O percurso
analítico desenvolvido ao longo desse trabalho partiu de uma premissa
simples, mas juridicamente exigente, já que a presença de
forças militares estrangeiras em território moçambican=
o,
por mais urgente que fosse do ponto de vista securitário, não
dispensa a necessidade de fundamentos jurídicos sólidos. A cr=
ise de
Cabo Delgado, que transformou uma tensão socioeconómica local
numa insurgência com ligações transnacionais ao Estado
Islâmico, criou precisamente as condições em que essa
exigência se torna mais difícil de satisfazer e, simultaneamen=
te,
mais necessária.
A
análise demonstrou que esses fundamentos existem e são
juridicamente suficientes para sustentar a legalidade das
intervenções. O consentimento expresso do governo
moçambicano, formulado pelo ex-Presidente da República de
Moçambique, Filipe Nyusi, através de canais diplomátic=
os
formais e emanado da autoridade constitucional legítima, satisfaz os
requisitos que a doutrina da Intervenção por Convite - exige =
para
afastar a ilicitude do uso da força por actores=
externos. A SAMIM, por seu turno, encontra o seu fundamento jurídico=
no
Pacto de Defesa Mútua da SADC de 2003 e no modelo de
descentralização da segurança col=
ectiva
reconhecido pelo Capítulo VIII da Carta da ONU, um modelo que, como =
se
demonstrou, não exige autorização prévia do
Conselho de Segurança quando a operação assenta no
consentimento do Estado anfitrião, embora necessário que o
Conselho de Segurança seja sempre informado, conforme resulta do art=
igo 54.° do mesmo dispositivo legal.
Quanto &agr=
ave;
legalidade formal é, porém, apenas o primeiro andar de um
edifício analítico mais complexo. Como se procurou demonstrar=
na
discussão, a legalidade responde à pergunta "foi feito de acordo com as normas?", mas não
esgota a avaliação que um artigo científico, e a
própria comunidade internacional, devem fazer sobre
intervenções desta natureza. A pergunta seguinte: "foi feito de forma legíti=
ma,
transparente e sustentável?" recebe uma resposta mais
ambígua e, em alguns aspectos, preocupante.
A opacidade dos acordos
bilaterais com o Ruanda, a ausência de escrutínio parlamentar
sobre os seus termos e a falta de mecanismos públicos de
prestação de contas criaram um déficit democrát=
ico
que fragiliza a legitimidade política das intervenções
independentemente da sua validade jurídica. Uma soberania que se exe=
rce
sem transparência perante os cidadãos é uma soberania f=
uncionalmente
diminuída - e é precisamente esta dimensão que o conce=
ito
de soberania funcional, herdeiro da tradição westfaliana
reconfigurada pelo direito internacional contemporâneo, exige que se =
leve
a sério. A evolução do paradigma da "summa potestas"
absoluta, consagrada pelos Tratados de Vestefália de 1648, para a
soberania como responsabilidade, consolidada pelo Relatório da Comissão Internacional sobre
Intervenção e Soberania dos Estado de 2001, não
significa apenas que o Estado tem o dever de proteger a sua
população — significa também que esse dever deve=
ser
cumprido de forma transparente, responsável e democraticamente
legitimada.
O segundo p=
lano
de preocupação diz respeito ao risco de dependência
estrutural. As Forças de Defesa e Segurança moçambican=
as
não aproveitaram suficientemente o espaço proporcionado pela
presença estrangeira para se reconstituírem em profundidade, =
e a
retirada da SAMIM em 2024 expôs esta lacuna de forma inequívoc=
a.
Nolte havia advertido para este paradoxo; quando o pedido de assistên=
cia
externa não é acompanhado por uma estratégia clara de
recuperação da autonomia soberana, o exercício
legítimo da soberania que o convite representa pode converter-se,
progressivamente, na sua própria negação.
Moçambique enfrenta hoje este risco de forma concreta - e a sua
superação exige não apenas vontade política, mas
uma reforma estrutural das forças de defesa e segurança que
transcende largamente o horizonte temporal de qualquer missão
estrangeira.
O terceiro
plano, e talvez o mais duradouro, é o das causas estruturais do
conflito. A resposta militar, por mais legalmente fundada que seja, n&atild=
e;o
dissolve a marginalização histórica de Cabo Delgado,
não distribui equitativamente os benefícios da exploraç=
;ão
do gás natural, não reconstrói o contrato social entre=
o
Estado e as populações do norte de Moçambique. Enquanto
estas dimensões não forem abordadas com a mesma seriedade com=
que
se tratou a dimensão securitária, a paz alcançada
permanecerá superficial e vulnerável a novos ciclos de
violência.
Em
última análise, o caso de Cabo Delgado oferece ao direito
internacional uma lição que vai além das suas fronteir=
as
geográficas, pois a arquitetura jurídica que valida
a intervenção (consentimento, enquadramento regional,
compatibilidade com a Carta da ONU) é uma condição
necessária, mas insuficiente, para garantir que essa
intervenção produza os resultados soberanos que a justificara=
m. A
restauração da soberania plena e efectiv=
a
em Cabo Delgado não será alcançada pela vitória
militar nem pela validade formal dos acordos de cooperação. S=
erá
alcançada, se for pela capacidade de Moçambique em reconstrui=
r as
suas instituições, fortalecer o Estado de Direito, promover a
transparência nos mecanismos de cooperação internaciona=
l e
enfrentar, com honestidade política, as raízes
socioeconómicas de um conflito que a intervenção
estrangeira conteve, mas não resolveu. Só assim a paz conquis=
tada
será verdadeiramente moçambicana - e verdadeiramente soberana=
.
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