VALEU! O PRIMEIRO APP DE DELIVERY ESTATAL DO BRASIL:
LEGÍTIMA INTERVE=
NÇÃO NO DOMÍNIO
ECONÔMICO OU ABUSO DO PODER ESTATAL?
“Valeu!” Brazil’s <=
/span>First
Pedro Barreto dos Santos Fragoso=
*
Palavras-chave: Direito Constitucional Econômico; aplicativo = 220;Valeu!”; intervenção do Estado na economia; aplicativos de entrega; falhas de mercado; externalidades.
Abstract:
This
article aims to conduct a constitutional
economic analysis <=
span
class=3DSpellE>of Brazil’s first state-run delivery =
app,
“Valeu,” an in=
itiative
launched by the city of
Rio de Janeiro, as well as the
legal controversies surrou=
nding
it. The article discusses<=
/span> the different forms
of state intervention in the economy and classifies
the initiative within one of
these categories. <=
span
class=3DSpellE>Additionally, it details =
the market failures
associated with
Keywords:
Constitutional=
economic law;
“Valeu!” app; state intervention
in the economy; del=
ivery
apps; market failures; externalities
INTRODUÇÃO
A exploração do novo modelo de negócios dos aplicativos de entrega teve vertiginosa expansão na última década, trazendo consigo preocupantes externalidades, como a “= uberização” do trabalho, dumping social, ab= uso de assimetria de informação, concorrência desleal e oligopólios.
O atual contexto social-mercadológico, com novos mecanismo=
s de
exploração do trabalho, =
traz consigo
reflexões sobre
Este artigo, portanto, dedica-se à análise dos aspe= ctos constitucionais econômicos da controvérsia no seio da ação popular mencionada e na diferenciação dos mecanismos de intervenção do Estado e seus requisitos, na demonstração das falhas de mercado observadas atualmente e, p= or fim, na análise da constitucionalidade do aplicativo municipal “Valeu!” enquanto política pública.=
Lançado para testes em março de 2022 pela administração do município do Rio de Janeiro, o aplicativo ‘Valeu’ é uma plataforma digital dedicada= à aproximação de restaurantes, clientes e entregadores, em semelhança aos conhecidos aplicativos ‘iFood’, = UberEats e Rappi. A proposta, como divulgada pelo prefeito Eduardo Paes e pelo então secretário de planejamento Pedro Paulo foi:
[atuar] n=
as
falhas de mercado como, por exemplo, as excessivas taxas de cobrança=
de intermediação. Quando
colocamos que a tarifa é
zero até R$ 100 em compras, isso cria
uma ruptura em relação aos demais aplicativos. Bares e restaurantes vão ter<=
span
style=3D'letter-spacing:-.65pt'> custos menores e os entregadores ga=
nhos
maiores (Prefeitura [...], 2022).
O aplicativo em questão foi desenvolvido pela IPLANRIO, empresa pública municipal com criação autorizada pela Lei Municipal nº 1.562/1990 e com atribuições também trazidas pela Lei Municipal nº 2.689/1998. Dentre os objetivos que justificam a medida, encontra-se a tentativa de atenuação da desestabilidade econômica enfrentada no mercado de bares e restaurantes pelo período de pandem= ia da covid-19.
A iniciativa, contudo, foi objeto da ação popular n.
0097255-81.2022.8.19.0001, de autoria=
do vereador
Pedro Duarte (Partido
Novo). Dentre os argumentos invocados, está o de que o
oferecimento de taxas mínimas ou zeradas consistiria em abuso de pod=
er
econômico por parte
do Município,
Distribuída a inicial e estabelecido o contraditóri=
o, o Juízo
da 13ª Vara de Fazenda Pública da Capital
decidiu pela suspensão do aplicativo
[...] ainda que não resulte caracterizado o desvio<=
/span> de finalid=
ade à=
; luz das compet&=
ecirc;ncias
at=
ribuídas
à empresa pública Iplan Rio,
parece-nos, à primeira vista, ter havido indevida
intervenção na ordem econômica em condiçõ=
es
não competitivas, adotando o réu modelo concorrencial
incompatível com o texto constitucional.
Neste sentido,
o =
Iplan Rio, ao exercer
uma atividade de forma gratuita
ou a baixíssimo custo, aparentemente, está agindo
prejudicialmente à livre concorrência [...]. (Rio de Janeiro, =
2022a).
A posiçã= ;o de que a iniciativa constituiria intervenção direta na economia, apta a ofender a livre concorr&ec= irc;ncia, parece, inclusive, ser compartilhada pelo Minist&eacu= te;rio Público, na pessoa do ilustre promotor natural do caso, o dr. Valério Teixeira do Nascimento, que assim se manifestou em parecer:
Portanto,
diante das informações e provas apresentadas, é poss&i=
acute;vel
identificar a existência de concorrência desleal, em flagrante
prejuízo às plataformas digitais do mesmo gênero atuant=
es
no mercado.
Assim, ai=
nda
que não resulte caracterizado o desvio de finalidade à luz das
competências atribuídas à empresa pública Iplan Rio, houve indevida intervenção na
ordem econômica em condições não competitivas,
adotando o réu modelo concorrencial incompatível com o texto
constitucional. [...]. (Rio de Janeiro, 2023a).
Uma das teses defendidas pelo Município do Rio de Janeiro, contudo, é a de que a atividade de intervenção seria indireta do Estado na economia, por meio de fomento, e não enquanto agente explorador de atividade econômica. Vejamos o manifestado pelo = ilustre Procurador do Município em alegações finais:
[...] MRJ E A IPLANRI=
O N&Atild=
e;O AUFEREM=
QUALQUE=
R VALOR com o aplicat=
ivo “Valeu”. Portanto, não h&aac=
ute; lucratividade na atividade exercida.
Ainda que tenham sido
ventiladas notícias neste
sentido, é certo
que estas não chegaram a se concretizar! No máximo para manter os
exíguos custos de manutenção do aplicativo.
A propósito, a atividade exercida
é de FOMENTO,
e não de livre competição. Não há atuação como “player’ de
mercado. A própria dinâmica do aplicativo =
Valeu
é totalmente diferente! O aplicativo é a ferramenta que reali=
za a
intermediação de pedidos entre os estabelecimentos e os
utilizadores (clientes), que se dará por meio da própria
plataforma de gestão e administração, sendo o
responsável por possibilitar a solicitação do pedido, mas não o seu pagamento, cuja responsabil=
idade é
exclusiva do estabelecim=
ento e
do entregador, sem qualquer repasse à IPLAN ou ao Município. =
(Rio
de Janeiro, 2023b).
De todo modo, à época da suspensão de seu funcionamento, o aplicativo “Valeu!” encontrava-se em fase de testes, prejudicada pela decis&atil= de;o supramencionada. Com isso, seus efetivos impactos econômicos, sua viabilidade e conveniência jamais cheg= aram a ser efetivamente mensurados pelo município e pela coletividade.
Em fevereiro de 2025, veio a sentença de procedência= do pedido popular. São do= is principais eixos de fundamentação. O primeiro é o de q= ue a gestão de aplicativos de delivery não se encontra dent= re as atribuições listadas para a IPLANRIO nas leis municipais q= ue autorizaram a sua criação; o segundo, novamente no sentido de= que a medida constituiria indevida interferência estatal na livre iniciativa em preju&iacut= e;zo à ampla concorrênci= a. Os trechos a seguir resumem bem:=
Nessa toada, verifico que a IPLANRIO,
empresa pública
Ainda que=
se
argumente que a IPLANRIO possui competência para desenvolver platafor=
mas
eletrônicas para auxiliar a Administração Públic=
a e
os munícipios, tal competência deve ser exercida dentro dos
limites da lei, e não podendo ser interpretada de forma extensiva a
ponto de permitir que a empresa pública atue em setores da economia =
que
não guardam relação com o seu objeto social. [...]
Alé=
;m
disso, não se vislumbra razoabilidade na ingerência do Poder
Público municipal sobre uma atividade que, por sua própria
natureza, se insere no âmbito da iniciativa privada. &Eacut=
e; notório que os serviços de entrega já disponibilizados no mercado atendem de maneira eficaz
às demandas dos consumidores, não havendo lacuna que justifiq=
ue a
intervenção estatal nesse segmento. Os serviços de
delivery, como qualquer outro modelo de negócio, seguem as regras de
livre concorrência e autorregulação de mercado, e a ent=
rada
do município como agente prestador desse serviço, sem observância dos princípios que regem a administração pública, configura uma interferência indevida na ordem
econômica [...] (Rio de Janeiro, 2025).
A controvérsia, contudo, encontra-se longe de estar pacifi=
cada.
A sentença em questão foi objeto de apelação e embargos de declaração, que se encontram pendentes de
Como se viu, há dissonância nas interpretaç&o= tilde;es quanto à modalidade de intervenção econômica que= o aplicativo “Valeu!” representa. Por isso, mostra-se conveniente= conceituá-las e diferenciá-las dentro do recorte escolhido neste artigo.
O professor e Ministro Luís Roberto Barroso (2014, p. 9-19) destaca que “O Estado intervém no domínio econômi= co por três conjuntos de mecanismos: pela disciplina, pelo fomento e pela atuação direta”. Destas, apenas as duas últimas interessam ao objeto de estudo.
Iniciaremos tratando do fomento: Leonardo Vizeu (2021, p. 114) tr= ata fomento como instrumento de regulação da economia – ao = lado dos atos normativos e do poder fiscalizador de polícia –, conc= eituando-o como o “estímulo e promoção a determinadas atividades, a fim de se alcançar os objetivos políticos estabelecidos pelo poder público”.
Interessante complementar a conceituação citando Floriano de Azevedo Marques Neto (2014):
A princip=
al
especificidade do fomento em relação a outras formas de inter=
venção
está na estrutura da atuaç=
;ão estatal
buscada na busca de tais objetivos [efetivação dos objetivos e princípios da
ordem econômica]: no fomento, o Estado não atua diretamente na
economia e nem se utiliza de meios coercitivos. O Estado usa mecanismos de estímulos e desestímulos para incentivar a realização de uma conduta desejada.
Fato
é que a atividade de fomento encontra respaldo constitucional no art.
174 da CF: “Como agente<=
span
style=3D'letter-spacing:-.15pt'> normativo e regulador
Tem-se, portanto,
O princípio da subsidiariedade citado acima é o mandamento constitucional implícito no art. 173 da Carta Maior, disciplinando que a intervenção estatal direta seria aplicável, em ultima ratio, = às hipóteses em que a intervenção indireta fosse insufici= ente à persecução dos fins pretendidos com a intervenção estatal.
E o que seria a intervenção direta do Estado? Confo= rme nos ensina Luís Roberto Barroso (2001), é a que se dá quando o Estado assume “ele próprio, o papel de produtor ou prestador de bens e serviços”. Ainda como leciona Barroso, a interferência pode se dar mediante a prestação de serviços públicos e pela exploração de atividade econômica.
Cabe, neste momento,<=
span
style=3D'letter-spacing:-.2pt'> transcrever a redaç&=
atilde;o do art. 173 da Constituição:
Art. 173.
Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando=
necessária aos imperativos=
da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme defin=
idos
em lei (Brasil, 1988).
Percebe-se que foi da escolha do constituinte adotar o conceito jurídico indeterminado de “relevante interesse coletivo”= como condicionante da exploração direta da atividade econômica. O uso de expressões com alto grau de subjetivismo sugere a intenç&atil= de;o de conferir certo grau de discricionariedade ao intérprete, à= luz da unicidade do texto constitucional.<= /span>
A utilizaç&at=
ilde;o de conceitos indeterminados, como defende
Extremamente conveni= ente ao objeto de estudo transcrever a citaç&= atilde;o a André Rodrigues Cyrino feita por Arag&atil= de;o (Cyrino, 2012, p. 71 apud Arag&= atilde;o, 2018, p. 69) em sua obra no que tange ao recorte analisado:
[...] j=
á
a partir do sentido etimológico dos ter=
mos de ‘=
relevante
interesse coletivo’, infere-=
se, para =
os
fins do art. 173, caput, da Constituição, que o interesse
coletivo consiste na existência de uma necessidade transindividual, comum a número significativo de pessoas, cuja
satisfação não possa ser proporcionada de forma adequa=
da
senão que pela atuação direta do Estado-empresário. Ainda que exista espaço para as escolhas daquilo que se ente=
nda
relevante, não se trata, tão somente, de um mero interesse
Fica claro, portanto, que a escolh= a do que é ou não relevante interesse coletivo, dentro de zonas cinzentas de interpretação, nada mais é do que uma opç= ão política que deve ser pautada dentro da margem de discricionariedade legal e constitucionalmente conferida aos agentes competentes para tanto.
A Constituição, ao t= ratar da ordem econômica, definiu – sem distinguir ordem de relevância – como objetivos e princípios a valorização de trabalho humano, a garantia de existência digna, busca do pleno emprego, a livre iniciativa e a defesa do meio ambien= te. Ou seja, a intervenção direta do Estado na economia apenas deve se dar na busca desses objetivos (Marques Neto, 2014) e quando os demais mecanismos de intervenç&atil= de;o tenham se mostrado ineficazes d= iante da situação concreta (Mendonça, 2017).
Sobre o tema, Alexandre Santos de Aragão (2018, p. 66) se posiciona no sentido de que a simples presença da atuação direta do Estado na Economia, abstratamente considerada, não pode ser considerada como prejudicial à iniciativa privada por si só:
[...] sendo =
a concorrência também =
um dos princípios da ordem econômica constitucional (art. 170), essa atividade econômica do
Estado não pode ser considerada como restritiva da iniciativa privad=
a,
que pressupõe a maior concorrência possível, pois apenas
acarretou no surgimento de mais um concorrente, ainda que estatal.
Dito isso, parece-nos adequado classificar a iniciativa d= o município do Rio de Janeiro como uma medida de intervenção direta do Es= tado na economia. O aplicativo se de= stina ao fornecimento de uma utilidade ao público, administrada atrav&eacu= te;s de uma empresa pública (IPLANRIO). Trata-se da prestaçã= ;o de um serviço de utilidade pública, prestado sem exclusividad= e do Estado.
Partindo dessa premissa, a constitucionalidade e conveniência da política pública passa pela an&= aacute;lise da presença dos requisitos constitucionais da interven&cced= il;ão direta do Estado na economia, que recai na observação das falhas de mercado provocada pelos aplicativos de entrega, os quais serão exemplificados a seguir.
Na economia, entende-se por falha = de mercado a situação na qual a alocação de bens e serviços por um mercado livre não é eficiente, levando= a uma perda líquida de bem-estar social (Figueiredo, 2021, p. 114) . Das falhas explora= das pela doutrina, merecem destaque ao objeto de estudo as externalidades negativas.
Utilizo da conceituação de Leonardo Vizeu (2021, p. 114) quanto ao termo:
[...] Externalidades podem ser definidas como os efeitos
sobre uma terceira parte, derivadas <=
/span>de uma transação econômica sobre a qual a terceira
parte não tem controle.
Externalidades positivas são efeitos que aumentam o bem-estar desta
terceira parte (por exemplo, reduzindo os custos de produção),
enquanto externalidades negativas são efeitos que reduzem o bem-estar
(por exemplo, aumentando os custos de =
produção).
Conforme noticiado pela BBC e pelo= G1 (Como [...], 2020), observa-se que empresas responsáveis por aplicativos d= e delivery, como o iFood, têm causado distorções no mercado de restaurantes. Dentre elas, o prejuízo noticiado aos pequenos empreendimentos em razão de práticas de promoçõ= es agressivas e monopolização de dados estratégicos.
Nessa mesma toada, dados da
Associação Brasileira de Bares e Restaurantes – ABRASEL
(Comida [...], 2022), apontam que a empresa iFood detém a assombrosa
fatia de 80% do mercado de delivery de todo o Brasil, cobran=
do taxas
que vão de 16 a 25%, resultando num produto
O que se observa no atual status quo é que ou o participante adere aos aplicativos de entrega (em especial iFood) ou sequer consegue manter-se no mercado. O resultado é a posição= de excessiva vantagem gozad= a pelo agente tanto em relaçã= o aos entregadores quanto para com os restaurante= s, o que lhe possibilita alterar ou reduzir condições contratuais, taxas e comissões à sua própria conveniência sem sofrer consequências em sua demanda.
Em 2023, inclusive, foi celebrado Termo de Compromisso de Compensa&cced=
il;ão no âmbito
do CADE com o aplicativo iFood, relacionado a infrações &agra=
ve;
ordem econômica. É o trecho da notícia do Governo
Federal (Cade [...], 2023).
Segundo as<=
span
style=3D'letter-spacing:-.3pt'> investigações, há
indícios de que o iFood
O modelo de exploraçã= ;o de trabalho utilizado por plataformas de delivery associa-se comumente à precarização do trabalho e à depredaç&= atilde;o social, dentro do fenômeno conhecido como “uberizaç&atil= de;o do trabalho”, de cujos elementos de caracterização, detalhados por Ludmila Costchek Abílio (2021), me sirvo :
[...] Empresas como a Uber se apresentam como simples
mediadoras entre oferta e procura. Entretanto, nessa mediação
elas definem os ganhos do trabalhador, definem e detêm os instrumento=
s de
avaliação de seu trabalho, criam regras e formas de
estímulo que operam
como controles da produtividade do trabalhador. Na uberização, portanto, a empresa se livr=
a do
vínculo empregatício, mas mantém o controle, gerenciam=
ento
e vigilância sobre o trabalho.
Na prática, o fenômen= o da uberização aproveitado pelas plataformas de aplicativo t&ecir= c;m sido associado ao dumping social, no qual se observa “violação constante dos direitos básicos do trabalhador (o descumprimento de jornada de trabalho, a t= erceirização ilícita, a inobservância de normas de segurança e medic= ina do trabalho, a prática do trabalho infantil e do trabalho escravo ou análogo à escravidão, entre outras), com o objetivo fi= nal de obter vantagens comerciais e financeiras em relação aos se= us concorrentes” (Dumping, 2021; Okusiro; Squeff, 2023).
Dado o contexto, não parece possível negar que as externalidades provocadas pela atividade explo= rada pelos aplicativos de plataforma põem em xeque os objetivos da ordem econômica estampados na Constituição Federal. A incerte= za quanto à possibilidade de atenuação de tais efeitos pe= lo próprio mercado sem intervenção traz à tona discussões sobre qual é o papel do Estado nesse cenári= o.
Resta, portanto, analisar a validade da iniciativa do município do Rio de Janeiro = para fazer frente a tais falhas de mercado, à luz dos limites da intervenção do estado impostos pela ordem constitucional.
CONCLUSÃO: O APLICATIVO “VALEU! ENQUANTO INSTRU=
MENTO PARA DEFINIÇÃO DE SOLUÇÕES
Recapitulando:
vimos que o aplicativo “Valeu!” aparenta se tratar de modalidad=
e de intervenção direta na economia,
utilidade posta no mercado através de empresa pública municipal; vimos=
também que a intervenção direta
se revela possível – conform=
e art. 173
da Constituição
modalidades de intervenção se revelem inconvenientes.
O requisito do relevante interesse coletivo aparenta estar demonstrado, haja vista, como tratado no capítulo ante= rior, que as externalidades sofridas pela sociedade dizem respeito ao preju&iacut= e;zo aos valores sociais do trabalho, à livre concorrência e inicia= tiva e à busca do pleno emprego – princípios estampados no a= rt. 170 da Constituição.
Resta analisar a questão da subsidiariedade. Mas como dizer se a intervenção direta do Es= tado é menos conveniente do que a regulação ou do que o fom= ento num cenário extremamente novo?
Novamente, devemos retornar aos
apontamentos feitos no capítulo 3 deste artigo. A
definição dada
O aplicativo “Valeu!”=
foi o
primeiro aplicativo de delivery estatal do Brasil (Ghedin, 2022), cr=
iado
para fazer frente a externalidades provocadas por
O argumento de que a iniciativa municipal consistiria= em abuso de poder estatal lesivo
à livre iniciativa e à ampla concorrência, em que pese sua defesa pelo autor popular e por diversa= s autoridades, também = não é em dados concretos, justamente por= que não há experiência prévia. Também não parece ser razoável simplesmente presumir que o mercado de aplicativos estaria ameaçado, especialmente quando há um único agente que detém 80% de sua integralidade e é capaz de definir a remuner= ação de restaurantes e entregadores.
O fato
Não se pode afirmar, num ca= mpo abstrato e distante de experiências empíricas, com absoluta certeza se a intervenção direta do Estado na economia é a melhor solução para todas as externalidades que envolvem a= plicativos de entrega. Não há dado= s que permitam alcançar essa conclusã= ;o. E é exatamente por isso que a política pública se revela viável e conveniente num ambiente de testes: pois é útil na constru&cce= dil;ão do melhor mecanismo de enfrentamen= to para os problemas econômicos vislumbrados.
Através dela, poderiam se alcançar indicativos sobre seus potenciais impactos no mercado: os ganhos dos agentes envolvidos, em especial entregadores e restaurantes; seu impacto sobre os preços; seu impacto sobre os demais agentes econômicos e afins. O conhecimento a partir daí revelado, mesm= o se a administração optasse por descontinuar o aplicativo, result= aria em maior bagagem para subsidiar= a tomada de futuras decisões.
É com base em todas essas ponderações que se defende a tese de que a interven&cced= il;ão do Estado na economia, na hipótese estudada, reve= la-se conveniente no ambiente do mercado de aplicativos de delivery, tendo em vista que afeta diretam= ente valores protegidos pela ordem econômica estampados na Constitui&ccedi= l;ão. A iniciativa municipal de desenvolvimento do aplicativo “Valeu!” para fase de testes se revela útil ao atual contexto econômico, sendo instrumento hábil= à construção de soluções quanto ao melhor mecanismo de interven&cc= edil;ão estatal na economia.
ABILIO,=
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RIO DE JANEIRO
(Município). Procurado=
ria Geral
do Município. Alegações Finais em Ação
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kD1DRxhpDhYKoPQZZJBDnVqjkQY1%2FwwNcx1%2BaVnQpuYFsQ%3D%3D.
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da.
TORRES, Silvia Faber. O princípio da subsidiariedade no Direito Público contemporâneo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
* Advogado atuante em Direito Público e Pós-Graduando em Advoca= cia Pública na Escola Superior de
Advocacia Públi= ca da PGE-RJ (ESAP/PGERJ).
Pedro Barreto dos Santos Fragoso
Valeu! O primeiro app de delivery estatal do Bra=
sil:
legítima intervenção no domínio econômico=
ou
abuso do poder estatal?
&= nbsp; &nbs= p; &= nbsp; Revista da EMERJ, ISSN: 2236-8957, Rio de Janeiro, v. 27, e679, p. 1-12, 2025. &= nbsp; &nbs= p; 6
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da EMERJ, ISSN: 2236-8957, Rio de Janeiro, v. 27, e679, p. 1-12, 2025. &=
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p; 5
Submissão em: 01/10/2025|
Aprovação em: 01/10/2025 e 02/10/2025
Editor: Antonio Aurelio Abi Ramia
Duarte