GOVERNANÇA CLIMÁTICA:=
O
VALOR DO BNDES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS MAIS EFETIVAS
Climate
Governance: the value of BNDES for more effective public policies
Humberto Eustáquio Cé=
sar
Mota Filho* ![](3D"file7583_arquivos/image002.gif")
Resumo: A governanç=
;a
climática eficaz requer ampliação do acesso a recursos
financeiros públicos para ações de mitigaç&atil=
de;o
e adaptação. Este estudo explora o papel do BNDES como
instrumento de execução da Política Nacional sobre
Mudança do Clima, avaliando as capacidades institucionais
necessárias, no setor público e privado, para mobilizar fundo=
s e
assegurar transição climática justa, com base na an&aa=
cute;lise
de conteúdo dos relatórios IPCC AR6 (2023), NDC brasileira (2=
023)
e documentos do BNDES (2024) relativos ao Fundo Clima, FGI e carteira verde
2020-2024, segundo os marcos teóricos da literatura mais recente sob=
re
capacidades estatais e governança. Observa-se que o BNDES é um
ator chave para acelerar a agenda climática, mas a efetividade das
políticas públicas climáticas depende do desenvolvimen=
to
de capacidades institucionais dos entes subnacionais e do aprimoramento da
governança e transparência pelas empresas privadas, para asseg=
urar
mais legitimidade e justiça climática no Brasil.
Palavras-chave: governança
climática; políticas públicas; financiamento
público; capacidades institucionais.
Abstract: Effective climate governance
requires increased access to public financial resources for mitigation and
adaptation actions. This study explores the role of BNDES (Brazilian
Development Bank) as an instrument for implementing the National Policy on
Climate Change, assessing the necessary institutional capacities in the pub=
lic
and private sectors to mobilize funds and ensure a just climate transition.
This is based on a content analysis of the IPCC AR6 (2023) report, the
Brazilian NDC (2023), and BNDES documents (2024) related to the Climate Fun=
d,
FGI (Guaranteed Investment Fund), and the 2020-2024 green portfolio, accord=
ing
to the theoretical frameworks of the most recent literature on state capaci=
ties
and governance. It is observed that BNDES is a key act=
or
in accelerating the climate agenda, but the effectiveness of public climate
policies depends on the development of institutional capacities of subnatio=
nal
entities and the improvement of governance and transparency by private
companies, to ensure greater legitimacy and climate justice in Brazil.
Keywords: climate governance; public policies; public financing; institutional
capacities.
INTRODUÇ&A=
tilde;O
O Sexto
Relatório de Avaliação (AR6) no âmbito do
Relatório Síntese (SYR) do Painel Intergovernamental sobre
Mudança do Clima (IPCC) confirma que o uso insustentável e
desigual de energia e da terra, bem como mais de um século de queima=
de
combustíveis fósseis, inequivocamente causaram o aquecimento
global, com a temperatura da superfície global atingindo 1,1°C a
mais que no período de 1850–1900 em 2011–2020 (IPCC, 202=
3)
O Brasil tem dime=
nsões
continentais, grande diversidade geográfica e climática, vasta
área costeira, seis biomas únicos e níveis de
desenvolvimento distintos em 27 unidades federativas, o que torna a
governança climática um desafio de coordenação e
integração junto aos governos subnacionais e a uma multiplici=
dade
de setores econômicos, produtivos e sociais (Brasil, 2023a).
Para enfrentar o
problema coletivo do aquecimento global, é preciso coordenar
esforços e recursos para mitigar os efeitos da mudança
climática e para nos adaptarmos à nova realidade climá=
tica
que está surgindo, ou seja, é preciso governança
pública
A efetividade de
políticas climáticas mediadas por instrumentos financeiros
depende das capacidades estatais para implementar e coordenar a
ação pública (Gomide; Pires, 2014). O conceito de
“autonomia inserida” de Evans (1992) é particularmente
útil para analisar bancos de desenvolvimento: a combinaç&atil=
de;o
entre competência técnica e enraizamento nas estruturas sociai=
s e
produtivas permite reduzir assimetrias de informação e evitar
captura por interesses específicos.
Assim, analisa-se=
o
BNDES não apenas como agente financeiro, mas como
instituição que pode induzir capacidades em entes subnacionai=
s e
em empresas privadas captadoras, condição necessária p=
ara
que os instrumentos econômicos se convertam em resultados de
mitigação, adaptação e justiça clim&aacu=
te;tica,
conforme preconizado pela NDC brasileira (Brasil, 2023a).
Vale compreender
melhor como o fortalecimento da governança climática baseada =
no
uso de recursos financeiros pode contribuir com políticas
públicas mais efetivas. Nesse ponto, cumpre destacar o papel do BNDE=
S e das
suas competências institucionais, mobilização de recurs=
os e
do seu duplo desafio de desenvolver capacidades simétricas no setor
público e privado para uma transição climática
justa.
1 BNDES:
POLÍTICAS CLIMÁTICAS EFETIVAS
1.1 Efetividade:
autonomia inserida
O Relatório
Síntese do IPCC, um resumo da avaliação mais abrangent=
e da
mudança do clima realizada até o momento, reconhece a
interdependência do clima, dos ecossistemas e da biodiversidade e das
sociedades humanas; o valor de diversas formas de conhecimento; e as estrei=
tas
ligações entre a adaptação à mudan&ccedi=
l;a
do clima, a mitigação, a saúde dos ecossistemas, o
bem-estar humano e o desenvolvimento sustentável, refletindo a cresc=
ente
diversidade de atores envolvidos na ação climática. Sem
dúvida, o diagnóstico desse Relatório Síntese
é válido para o Brasil, especialmente pelas suas dimens&otild=
e;es
continentais, grande diversidade geográfica e climática e
níveis de desenvolvimento distintos.
A efetividade da
adaptação na redução dos riscos climátic=
os está
documentada para contextos, setores e regiões específicos e a=
s opções
de adaptação, como gestão de riscos de desastres, sist=
emas
de alerta precoce, serviços climáticos e redes de
segurança social, têm ampla aplicabilidade em múltiplos
setores. As evidências também apontam que as lacunas de
adaptação entre setores e regiões continuarão
crescendo com os atuais níveis de implementação das
ações públicas, com as maiores lacunas de
adaptação recaindo sobre os grupos de baixa renda (IPCC, 2023=
).
Dentre as princip=
ais
barreiras à mitigação e adaptação
climáticas sublinhadas pelo IPCC, destacam-se aqui a deficiênc=
ia
de disponibilidade e de acesso aos financiamentos necessários &agrav=
e;s
ações climáticas. Dito de outra forma, apesar da
existência de capital global suficiente para fechar as lacunas de
investimento global, existem barreiras para redirecionar o capital para a
ação climática. Diante dessas barreiras, há
evidências que apontam o financiamento público das aç&o=
tilde;es
climáticas como um fator de atração de novos fluxos de
recursos privados para essas ações
O conceito de =
autonomia
inserida formulado por Evans (1992) oferece uma lente analítica
central para compreender o papel de bancos de desenvolvimento na
governança climática. Para o autor, a efetividade do Estado
depende da combinação entre competência burocrát=
ica
weberiana e vínculos densos com atores sociais e produtivos, o que
permite formular e implementar políticas sem cair na
insulação tecnocrática ou na captura por interesses
privados.
Aplicado ao BNDES,
esse conceito significa que sua expertise técnica de 72 anos =
em
análise de projetos e estruturação financeira só=
; se
converte em resultados climáticos quando está enraizada em re=
des
federativas, setoriais e territoriais. Tal enraizamento reduz assimetrias de
informação sobre riscos locais de adaptação e s=
obre
gargalos de execução.. Assim, a “autonomia inseridaR=
21;
do BNDES não é um atributo estático, mas uma capacidade
institucional a ser exercida ativamente para que recursos do Fundo Clima
cheguem a municípios e empresas com projetos estruturados, por exemp=
lo.
A implicaç=
ão
prática da autonomia inserida para a transição
climática é dupla: garantir não apenas o acesso formal=
a
recursos, mas sua disponibilidade efetiva e a implementação d=
os
projetos na ponta. O Acórdão TCU 1.234/2023 evidenciou que a
baixa execução do Fundo Clima em municípios decorre
justamente da ruptura desse vínculo: o BNDES detém o recurso =
e a
competência técnica, mas os entes subnacionais carecem de
capacidade para formular projetos bancáveis, gerando represamento (B=
rasil,
2023b).
Sob a ótic=
a de
Evans (1992), o risco é o BNDES operar com autonomia sem
inserção, limitando-se a ofertar crédito sem induzir
capacidades locais, ou, no extremo oposto, perder autonomia e ser capturado=
por
demandas fragmentadas sem critério técnico.
1.2 Governan&cced=
il;a
climática
Segundo o IPCC, p=
ara
que as metas climáticas sejam alcançadas, tanto o financiamen=
to
para a adaptação quanto o financiamento para a
mitigação teriam que aumentar acentuadamente. Aprimorar a
disponibilidade e o acesso ao financiamento permitiria acelerar a
ação climática mitigadora e adaptativa. A
ampliação do acesso equitativo ao financiamento nacional e
internacional pode atuar como um catalisador e permitir o desenvolvimento
resiliente ao clima.
Mas como a
governança pública pode contribuir com isso? Governança
diz respeito a estruturas, funções, processos e
tradições organizacionais que visam a garantir que as
ações planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira =
que
atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente (TCU, 2014). Assi=
m, as
funções de governança proporcionam efetividade
(produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior
benefício possível da utilização dos recursos
disponíveis) das ações propostas. São
funções de governança: (a) definir o direcionamento
estratégico; (b) supervisionar a gestão; (c) envolver as part=
es
interessadas; (d) gerenciar riscos estratégicos; (e) gerenciar confl=
itos
internos; (f) auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e (g)
promover a accountability (prestação de contas e
responsabilidade) e a transparência. Em suma, as funçõe=
s da
governança abrangem o direcionamento, monitoramento e
avaliação das políticas e dos planos.
Para superar as b=
arreiras
apontadas pelo IPCC na implementação de políticas
climáticas efetivas, pretende-se abordar especificamente algumas diretrizes e ações do
BNDES relacionadas à disponibilidade e ao acesso de financimento. Com
isso, objetiva-se exemplificar os caminhos possíveis para uma boa
governança climática.
Dito isso, como o
BNDES pode contribuir para tornar as políticas públicas
climáticas mais efetivas no âmbito da administraç&atild=
e;o
pública federal? As orientações para a
formulação da Estratégia do Sistema BNDES, conhecidas =
como
Diretrizes Estratégicas, estão diretamente associadas ao tema=
da
mudança climática. A elaboração das Diretrizes
Estratégicas tem como fonte primária as políticas
públicas e as diretrizes governamentais, possibilitando uma conex&at=
ilde;o
direta com a Estratégia do BNDES. Dentre tais diretrizes, destacam-se
aqui as seguintes: (i) transição energética, com desta=
que
para o uso de fontes renováveis, gás natural e novas rotas
tecnológicas; (ii) modernização e adaptaç&atild=
e;o
de ativos do setor elétrico (geração, transmissã=
;o e
distribuição); (iii) universalização do saneame=
nto
básico; (iv) gestão integrada adequada de resíduos
sólidos urbanos; (v) novas tecnologias para a mitigaçã=
o de
emissões de gases de efeito estufa, tais como: captura e armazenamen=
to
de carbono (CCUS), hidrogênio de baixo carbono, novos combustí=
veis
e eletrificação ou hibridização de frotas (BNDE=
S,
2025).
Em complemento, a
Agenda Climática em implementação no BNDES leva em
consideração as principais barreiras à
mitigação e adaptação climáticas sublinh=
adas
pelo IPCC para a tomada de decisões estratégicas e de longo
prazo. Assim, as políticas do BNDES estão direcionadas para, =
por
exemplo: (i) ampliar o financiamento de clientes, com um aumento já
documentado de 20% na quantidade de operações de economia ver=
de
aprovadas em 2023 em relação à média de 2019 a
2022; (ii) alinhar as atividades do banco ao Acordo de Paris, com o
desenvolvimento de um inventário de gases de efeito estufa no estoqu=
e de
operações; (iii) implementar uma metodologia para
avaliação de risco climático das operaçõ=
es
diretas; (iv) utilizar os MAPBIOMAS com a plataforma operacional do BNDES p=
ara
monitorar o desmatamento nos projetos financiados; (v) articular o
aperfeiçoamento de políticas públicas integradas com
diversos atores nacionais e internacionais, tal como foi feito na COP29, no=
G20
e na Cúpula da Amazônia; (vi) ampliar captações =
de
recursos concessionais no Brasil e no exterior para o Fundo Amazônia =
e o
Fundo Clima (BNDES, 2024c).
Além do
alinhamento das diretrizes do banco com as políticas públicas
federais, a expertise do BNDES no apoio de novos ciclos de
desenvolvimento há mais de 70 anos e seu intenso envolvimento na
construção da matriz energética limpa do Brasil favore=
cem
a atração de novos investimentos nacionais e internacionais em
ações climáticas que já estejam sendo apoiadas =
pelo
BNDES graças à credibilidade e aos resultados da sua
atuação ao longo da sua história. Nesse sentido, o montante de recur=
sos do
BNDES destinados às ações de mitigação e=
adaptação
climática podem ter um efeito multiplicador significativo dos
investimentos privados nacionais e internacionais, dado seu potencial fator de atraç&at=
ilde;o
de novos fluxos de recursos privados para essas ações, num
movimento catalisador de parte do capital global desmobilizado.
Em resumo, as
condições de efetividade das políticas climátic=
as
pressupõem a criação de uma visão compartilhada=
de missão
pública e de destino comum, as quais só podem germinar e perd=
urar
se todos acreditarem que existem condições reais de realizar a
agenda climática. O BNDES, como uma empresa pública do Estado
brasileiro, com um horizonte de ações de longo prazo, tem as
condições institucionais&nbs=
p;
e a expertise necessária para realizar parte dessa age=
nda
climática.
Dada a grande ambição=
e
complexidade das políticas climáticas, a
articulação e alocação de esforços parece
demandar grandes volumes de investimentos financeiros, a fim de tornar
operacionais e efetivos os planos e programas dessas políticas e
acelerar a velocidade da nossa transição para uma economia
neutra. Portanto, sem uma boa governança climática das
instituições financeiras e dos seus mutuários, n&atild=
e;o
parece factível que haja um aumento substancial dos investimentos
necessários para a implementação da agenda climá=
;tica
num ritmo mais intenso.
A governanç=
;a
precisa contribuir para manter o fluxo de recursos financeiros direcionados=
à
execução dos planos e projetos propostos, monitorar se tais
recursos estão sendo aplicados tal como programado e corrigir o volume e a intensidade de
aplicação de recursos conforme a execução da
política se dá. Em outras palavras, para políticas
públicas mais efetivas, é preciso que os recursos financeiros
empregados sejam efetivamente monitorados e avaliados.
Para tanto, o BND=
ES
conta com um Sistema de Monitoramento e Avaliação de Efetivid=
ade,
o qual compreende a análise do apoio financeiro ex-ante, e o =
monitoramento
e a autoavaliação do apoio do BNDES ao longo do ciclo
operacional. Esse processo envolve a explicitação dos objetiv=
os
do apoio e a definição de indicadores de eficácia e de
efetividade. Além disso, são elaborados Relatórios de
Autoavaliação, os quais fornecem análises dos indicado=
res
obtidos e buscam extrair lições.
Em linhas gerais,=
com
diretrizes claras e críveis e monitoramento e avaliaçõ=
es
periódicas, será possível responder se os recursos
financeiros estão tendo os impactos desejados na execuç&atild=
e;o
das ações propostas no contexto institucional, territorial e
populacional considerado.
2 O VALOR DO BNDE=
S
A análise =
de
conteúdo dos relatórios do IPCC (2023), da NDC brasileira (Br=
asil,
2023a) e dos documentos institucionais do BNDES (2024a) evidencia que a
efetividade da governança climática depende de arranjos
institucionais capazes de traduzir recursos financeiros em resultados
socioambientais mensuráveis. Nesta seção, aprofunda-se=
o exame
da atuação do BNDES a partir de dois eixos analíticos:=
capacidade
institucional e mobilização de recursos financeiros. E, logo =
em
seguida, aponta-se o duplo d&=
eacute;ficit
de capacidades institucionais no setor público e privado, para uma
transição climática justa.
A literatura institucional brasileira, ao tratar de capacidade estatal (CE), a define co= mo o conjunto de aptidões técnico-administrativas e político-relacionais das organizações públicas = para atingir objetivos (Gomide; Pires, 2014). No federalismo, discute-se o probl= ema das capacidades estatais assimétricas entre os entes (Arretche, 2012= ), sendo a coordenação federativa e a equalização = de condições institucionais mecanismos para garantir que a descentralização resulte em políticas efetivas (Lotta;= Vaz, 2015). Instituições de fomento, como o BNDES, costumam desenvolver fortes aptidões técnico-administrativas, mas também enfrentam o desafio de aprimorar suas aptidões pol&iac= ute;tico-relacionais para coordenar o fluxo financeiro de apoio aos entes subnacionais e para estimular a redistribuição mais equitativa desses recursos. <= o:p>
Para explorar o p=
apel
do BNDES no avanço da agenda climática, importa salientar com=
o as
capacidades institucionais de um banco de fomento podem ser ampliadas ou
reconfiguradas à luz das contribuições de Mazzucato e
Gupta.
2.1 Capacidade
institucional
Mazzucato (2021) e
Gupta (2019) exploram como bancos públicos podem construir capacidad=
es
sistêmicas para financiar a transição, mobilizando
finanças públicas e privadas, o que permite acelerar o acesso=
ao
crédito e fortalecer a capacidade institucional dos tomadores.
Mazzucato contrib=
ui
de forma crucial ao tema das capacidades institucionais ao destacar o papel=
dos
bancos de desenvolvimento como agentes de transformação. Ela
argumenta que essas instituições, ao focarem em missões
claras, podem orientar o mercado, mobilizando capital para a
inovação sustentável e a transição
climática, ampliando o acesso ao crédito para projetos de bai=
xo
carbono. No contexto da Política Nacional de Mudança do Clima=
do
Brasil, essa abordagem sugere uma articulação mais robusta en=
tre
bancos públicos e políticas climáticas, permitindo, por
exemplo, a alavancagem de capital para inovação verde.
Gupta, por sua ve=
z,
aprofunda a compreensão da governança climática, ao
analisar como instituições, incluindo bancos de desenvolvimen=
to,
podem ser redesenhadas para integrar equidade e inclusão. Em suas ob=
ras,
Gupta demonstra que a capacidade institucional depende da criaç&atil=
de;o
de coalizões entre diferentes níveis de governo e atores,
ampliando a resiliência climática dos países em
desenvolvimento e fortalecendo o acesso ao crédito verde. Ao enfatiz=
ar a
governança climática multinível, Gupta traz uma
crítica importante: o sucesso da transição
climática depende da integração entre diferentes
níveis de governo e setores. No entanto, a capacidade de
articulação dentro do arcabouço legal brasileiro ainda
enfrenta desafios, como a fragmentação entre esferas federati=
vas,
o que limita a plena ampliação das capacidades institucionais=
.
A
articulação entre as propostas de Mazzucato e de Gupta oferec=
e um
caminho promissor, mas exige uma forte articulação
política e institucional para materializar o potencial transformador=
dentro
do Estado brasileiro.
Para aprofundar e=
ssa
articulação, é essencial institucionalizar
instâncias permanentes de coordenação, como comitê=
;s
interfederativos dedicados à transição climátic=
a,
garantindo representação equilibrada entre União, esta=
dos
e municípios.
O BNDES é
definido como “principal instrumento do Governo Federal para o
financiamento de longo prazo e investimento nos diversos segmentos da
economia” (BNDES, 2022a). Portanto o valor do BNDES para a
governança climática está em exercer sua autonomia
inserida para transformar recursos financeiros em projetos implementado=
s para
além da competência técnica, articulando suas habilidad=
es
relacionais para auxiliar no desenvolvimento de capacidades estatais em
prefeituras e empresas, fechando o ciclo acesso–disponibilidade–=
;execução.
Três
capacidades institucionais diferenciam o BNDES: expertise técnica=
,
consistente em décadas de experiência em análise de ris=
co
de projetos de infraestrutura, energia e indústria, com corpo
técnico especializado em engenharia, meio ambiente e análise
econômico-financeira; capilaridade e articulação
federativa, dada a sua presença em todos os estados por meio de
agentes financeiros repassadores e das interações com diversos
entes públicos e privados em diferentes níveis, reduzindo
assimetrias de informação entre formuladores de políti=
ca e
tomadores de crédito, condição apontada por Lascoumes =
e Le
Galès (2012) como determinante para efetividade de instrumentos de
ação pública; e capacidade de alavancagem, expr=
essa
na estrutura de funding que permite mobilizar recursos do FAT, de
organismos multilaterais e do mercado de capitais, ampliando o alcance dos
fundos públicos climáticos.
No seu campo de
atuação, o BNDES pode ampliar a articulação com
cofinanciadores nacionais, como bancos regionais, e internacionais, como o
Banco Mundial, por meio de memorandos de entendimento, plataformas conjunta=
s de
financiamento e critérios comuns de avaliação de impac=
to
climático. Dessa forma, cria-se uma rede de cooperação
baseada em objetivos comuns, aumentando a previsibilidade de recursos e a
sinergia na implementação da política climática=
.
Como visto, pela =
capacidades
institucionais e pelo seu histórico de atuação, o BNDES
tem as condições adequadas para acelerar a
implementação da agenda climática.
2.2 Mobilização de recur=
sos
O IPCC (2023)
reconhece que, embora exista capital global suficiente, há barreiras
significativas para redirecioná-lo a projetos de mitigaç&atil=
de;o
e adaptação devido à percepção de risco,
longos prazos de maturação e retornos incertos. Para superar =
esse
obstáculo, o relatório aponta a necessidade de instrumentos
públicos que combinem recursos concessionais e comerciais, reduzindo=
o
custo de capital e viabilizando projetos que não seriam financiados
apenas pelo mercado.
Dentro de um lequ=
e de
políticas públicas efetivas, o BNDES atua como gestor de dois=
dos
mais relevantes fundos relacionados aos temas “clima” e
“florestas”. O Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (&#=
8220;Fundo
Clima”)
Essa arquitetura =
de
fundos materializa o conceito de blended finance defendido pelo IPCC
(2023) como necessário para atingir as metas da NDC brasileira (Bras=
il,
2023a). O BNDES assume o risco de primeira perda e oferece prazos e taxas
compatíveis com a maturação de projetos climáti=
cos,
viabilizando a entrada de capital privado.
Em resumo, a
estrutura do Fundo Clima, com R$ 12,2 bilhões em patrimônio, s=
endo
R$ 10,4 bilhões reembolsáveis (BNDES, 2024a), e do FGI, com R$
2,1 bilhões para garantias (BNDES, 2024b), operacionaliza a
recomendação do IPCC: recursos públicos assumem as
tranches de maior risco, melhoram o perfil risco-retorno e criam
condições para alavancar múltiplos do capital privado.=
Nesse arranjo, o
BNDES assume o papel de âncora do blended finance ao absorver o
“risco de primeira perda” por meio de funding púb=
lico
e garantias do FGI, protegendo investidores privados em projetos de energia
renovável, restauração florestal e adaptaç&atil=
de;o
urbana. Essa posição permite ao banco oferecer prazos de
até 25 anos e taxas compatíveis com a maturação=
de
ativos climáticos, como já praticado nas linhas do Fundo Clima
para eficiência energética e cidades sustentáveis (BNDE=
S,
2024a). Ao fazer isso, o BNDES não apenas disponibiliza crédi=
to,
mas corrige a falha de mercado apontada pelo IPCC (2023): a incompatibilida=
de
entre os horizontes curtos do capital privado e os retornos de longo prazo =
da
infraestrutura verde. Assim, a expertise técnica do BNDES em
estruturação financeira transforma recursos públicos em
catalisadores, destravando o capital privado e viabilizando a escala de
investimentos necessária para cumprir a NDC brasileira (Brasil, 2023=
a) sem
que o Estado substitua o mercado, mas criando condições para =
que
ele participe.
2.3 Duplo d&eacut=
e;ficit
de capacidades
A Política=
Socioambiental
do BNDES (2022b) condiciona o apoio financeiro à
“avaliação de riscos e impactos sociais, ambientais e
climáticos”, incluindo salvaguardas para povos indígena=
s,
comunidades tradicionais e grupos de baixa renda, em linha com as Diretrize=
s da
OCDE (2023). Contudo a efetividade da governança esbarra em um duplo
déficit de capacidades.
Exemplificando, do
lado público, o Acórdão TCU 1.234/2023-Plenário
apontou que, entre 2019 e 2022, apenas 7% dos recursos do subprograma
“Cidades Sustentáveis” do Fundo Clima foram executados,
devido à “baixa capacidade institucional de municípios =
para
elaborar projetos de adaptação” (Brasil, 2023b). Isso
confirma o conceito de “capacidade estatal” de Gomide e Pires
(2014): instrumentos econômicos só produzem efetividade quando
combinados com assistência técnica e coordenação
federativa. O BNDES pode, portanto, expandir seu papel de policy bank
para incluir capacitação de entes subnacionais, sob pena de os
recursos ficarem represados.
Ilustrativamente,=
do
lado privado, as empresas captadoras de recursos também precisam
desenvolver capacidades institucionais específicas. A análise
documental aponta três lacunas: capacidade de
estruturação de projetos, ou seja, a falta de estudos de
viabilidade com métricas de adaptação e
mensuração de cobenefícios sociais; governanç=
;a e
transparência, necessidade de sistemas de monitoramento, relato e
verificação (“MRV”) compatíveis com
padrões internacionais para garantir controle social e acesso a merc=
ados
de carbono (Hochstetler, 2021); e gestão de salvaguardas: as
empresas precisam internalizar procedimentos de consulta livre, prév=
ia e
informada e de gestão de riscos climáticos físicos,
conforme TCFD (2023), para assegurar transição justa.<=
span
lang=3DPT> O
BNDES pode, portanto, estimular seus tomadores de crédito a acelerar
suas ações rumo a uma transição climática
justa, ao sinalizar e especificar, cada vez mais, quais são as
práticas esperadas e exigidas dos seus mutuários em potencial=
em
cada uma das suas linhas e programas, em consonância com outras
agências e bancos estatais nacionais e internacionais.
O caso do Fundo
Amazônia ilustra o desafio: sob gestão do BNDES, apoiou 110
projetos com R$ 3,4 bilhões até 2023 (BNDES, 2023). A
suspensão de doações entre 2019-2022 evidenciou que a
governança de fundos climáticos é vulnerável a
ciclos políticos e à fragilidade de capacidades locais de
execução e prestação de contas.
Em síntese=
, a
análise demonstra que o BNDES detém as capacidades institucio=
nais
para alavancar recursos públicos, mas a ampliação da
efetividade depende de uma agenda dupla: o BNDES deve fortalecer sua
atuação como desenvolvedor de capacidades públicas via
assistência técnica a estados e municípios; as empresas
privadas captadoras precisam desenvolver capacidades de
estruturação, MRV e gestão de salvaguardas para acessar
recursos e garantir legitimidade. Sem o desenvolvimento articulado dessas
capacidades, os instrumentos econômicos correm o risco de reproduzir
desigualdades, contrariando o princípio de transição j=
usta
presente na NDC brasileira (Brasil, 2023a).
CONSIDERAÇ=
ÕES
FINAIS
O BNDES é =
um
ator relevante para a implementação de políticas
públicas climáticas mais efetivas. A articulaçã=
o de
recursos e esforços para implementar as políticas
climáticas exige forte coordenação entre todos os ator=
es
envolvidos e demanda boa governança.
O direcionamento =
e as
metas estabelecidas pela Política Nacional sobre a Mudança do
Clima devem ser coordenadas com as ações do BNDES, de modo a
gerar e manter as condições propícias para a
aceleração das ações climáticas mitigado=
ras
e adaptativas, por meio de mais disponibilidade e acesso ao crédito.=
Conclui-se que o
BNDES detém expertise técnica e capilaridade para
alavancar recursos financeiros e pode expandir suas capacidades relacionais.
Contudo sua efetividade e legitimidade dependem da superação =
do
duplo déficit de capacidades do setor público e privado: de um
lado, assistência técnica do banco a entes subnacionais para
superar gargalos federativos; de outro, aprimoramento da governança,
transparência e gestão de salvaguardas pelas empresas privadas
captadoras. Essa agenda dupla é condição para impusion=
ar a
transição climática justa e evitar que instrumentos
econômicos reproduzam desigualdades. O BNDES, portanto, é chave
para acelerar a agenda climática, mas seu valor para políticas
públicas climáticas mais efetivas será proporcional
à sua habilidade para induzir capacidades institucionais nos demais
atores do sistema.
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