<= span style=3D'mso-bookmark:_Hlk156484427'>DIREITO ELEITORAL INDÍGENA NO B= RASIL: DA TUTELA À CIDADANIA INTERCULTURAL
Indigenous electoral law in =
Brazil:
from tutelage to intercultural citizenship
Alcenir
Gomes de Souza =
* ![](3D"27.4.2026.Direitoeleitoralindigena-REVISADO_arquivos/image002.gif")
Erick Cavalcanti Linhares Lima
* =
Resumo: O
artigo examina a passagem do modelo tutelar e integracionista do Estatuto do
Índio (Lei n.º 6.001/1973) para a cidadania intercultural afirm=
ada
pela Constituição de 1988 (art. 231), reconhecendo aos povos =
indígenas
direitos políticos plenos sem exigência de
assimilação cultural. Critica-se a persistência de
resquícios integracionistas em normas da Justiça Eleitoral e
destacam-se avanços como a Resolução do Tribunal Super=
ior
Eleitoral n.º 23.274/2010 e precedentes que dispensam
alfabetização e multa por alistamento tardio. Defende-se uma
Justiça Eleitoral intercultural, com consulta prévia, respeito
às línguas e costumes e atuação coordenada para
efetivar a cidadania indígena.
Palavras-chave: cidadania indígena; interculturalidade; direitos fundamentais; justiça eleitoral.
Abstract: This article examines the transition from the tutelary and
integrationist model of the Indigenous Statute (Law No. 6,001/1973) to the
intercultural citizenship affirmed by the 1988 Brazilian Constitution (Art.
231), which recognizes full political rights for indigenous peoples without
requiring cultural assimilation. The text critiques the persistence of
integrationist remnants in electoral justice regulations and highlights adv=
ancements
such as Superior Electoral Court Resolution No. 23,274/2010 and precedents =
that
waive literacy requirements and fines for late voter registration. The arti=
cle
advocates for an intercultural Electoral Justice system characterized by pr=
ior
consultation, respect for indigenous languages and customs, and coordinated
actions to fully realize indigenous citizenship.
Keywords: =
indigenous citizenship, interculturality, fundamental rights, electo=
ral
justice.
INTRODUÇÃO
A compreensão
jurídica da identidade indígena no Brasil contemporâneo
ainda se revela permeada por ambiguidades conceituais, resistências
institucionais e marcas profundas de um passado legislativo orientado por
paradigmas assimilacionistas. Apesar dos
avanços normativos e jurisprudenciais registrados a partir da
Constituição Federal de 1988, em especial com o reconheciment=
o da
diversidade étnico-cultural e da autodeterminação dos
povos originários, permanece latente, em diversos dispositivos legai=
s e
práticas administrativas, a lógica tutelar que por déc=
adas
estruturou a política indigenista nacional.
Dentre os vários ra=
mos da
Ciência jurídica em que essas tensões ainda se manifest=
am,
o Direito Eleitoral Indígena desponta como um dos mais sensív=
eis
e menos explorados. Isso se deve, em grande parte, à sua
construção ainda incipiente, marcada por lacunas legislativas,
normativas e doutrinárias, além da lenta
internalização, por parte do sistema de justiça nacion=
al,
dos princípios constitucionais que informam uma cidadania plurinacio=
nal
e intercultural.
Nessa esteira, a
definição de quem é considerado indígena no
ordenamento jurídico brasileiro constitui, portanto, ponto de partida
fundamental. Longe de se tratar de um dado objetivo e estanque, a identidade
indígena é construída a partir de um conjunto articula=
do
de critérios históricos, culturais e relacionais, como o
pertencimento genealógico, a preservação de
práticas tradicionais, a autoidentificaç=
ão
e o reconhecimento comunitário, os quais vêm sendo paulatiname=
nte
consolidados na doutrina, em tratados internacionais e na jurisprudên=
cia
pátria.
Pretende-se demonstrar,
portanto, que a efetividade do direito político dos povos
indígenas, longe de depender apenas da extensão de direitos
formais, exige o reconhecimento substancial da diversidade cultural, a
promoção de práticas interculturais e a
superação definitiva do modelo de integração
compulsória. Mais do que uma reparação históric=
a, o
fortalecimento do Direito Eleitoral Indígena constitui uma
exigência ética e constitucional, indispensável à=
; consolidação
de uma democracia plural, inclusiva e verdadeiramente representativa.
Do ponto de vista
metodológico, o presente artigo adota uma abordagem qualitativa de
natureza jurídico-dogmática, estruturada em três eixos
metodológicos complementares: (i) análise normativa, por meio=
de
exame crítico da legislação aplicável, com
ênfase no Estatuto do Índio (Lei n.º 6.001/1973), na
Constituição Federal de 1988 e nas normas da Justiça E=
leitoral;
(ii) revisão bibliográfica,
fundamentada em doutrina nacional e internacional sobre direitos fundamenta=
is,
interculturalidade e autodeterminação dos povos indíge=
nas;
e (iii) análise jurisprudencial, centrad=
a em
precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e da Justiça Eleitoral,
com o objetivo de identificar avanços e permanências do paradi=
gma
integracionista na cidadania indígena, no período de 1988 a 2=
024.
Essa triangulação metodológica permite não apen=
as
compreender a evolução do Direito Eleitoral Indígena no
Brasil, mas também evidenciar, em perspectiva crítica, as ten=
sões
entre o modelo normativo constitucional e sua concretização
institucional.
1 IDENTIDADE INDÍGE=
NA E O
PARADIGMA INTEGRACIONISTA: O REGISTRO CIVIL COMO INVISIBILIZAÇ&Atild=
e;O
ÉTNICA
Ao se abordar a temá=
;tica
indígena, é comum que surjam concepções variada=
s e,
por vezes, imprecisas. A primeira indagação que se impõ=
;e,
portanto, é: quem é considerado indígena no ordenamento
jurídico brasileiro?
Essa definiçã=
;o
repousa, essencialmente, sobre quatro critérios fundamentais, a sabe=
r:
a) Critério
histórico-genealógico:
considera-se indígena o indivíduo descendente de povos
pré-colombianos, ou seja, pertencente a grupos que já habitav=
am o
território brasileiro antes da chegada dos colonizadores europeus;
b) Critério cultura=
l:
é indígena aquele que compartilha e preserva valores culturais
específicos, tais como língua, rituais, religiosidade,
organização social, cosmovisão e mitos de origem disti=
ntos
da cultura majoritária envolvente;
c) Au=
toidentificação:
o reconhecimento de si como indígena é elemento central, conf=
orme
reconhecido pela Convenção n.º 169 da
Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pela
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente no
julgamento do caso Raposa Serra do Sol (Pet 3.388/RR);
d) He=
teroidentificação
comunitária: além da autodeclaração, é necessá=
rio
que haja o reconhecimento por parte do próprio grupo étnico, o
que reforça o pertencimento social e coletivo.
Neste ponto, a depender da
vertente antropológica adotada, essencialista, construtivista ou
instrumentalista, tais critérios podem assumir maior ou menor
ênfase. No entanto, para fins normativos internos, destaca-se o dispo=
sto
no artigo 3º do Estatuto do Índio, que orienta a
identificação da condição indígena com b=
ase
nesses elementos conjugados.
Cumpre destacar, desde log=
o, um
aspecto histórico relevante: o Estatuto do Índio (Lei n.º
6.001/1973) foi aprovado em paralelo à Lei n.º 6.015/1973, que
instituiu a Lei de Registros Públicos. Essa tramitação
conjunta revela uma concepção normativa alinhada ao paradigma
integracionista então vigente, o qual, como se verá, comprome=
teu
e em certa medida ainda compromete a plena efetividade dos direitos dos pov=
os
indígenas no Brasil.
O mencionado artigo 3º=
; do
Estatuto do Índio adota uma linguagem hoje superada e, sob certos
aspectos, inconstitucional. Utiliza expressões como
“índio” ou “silvícola”, sendo essa
última uma terminologia oriunda do Código Civil de 1916, que
associava a identidade indígena à ideia de um modo de vida
exclusivamente selvático ou primitivo. Tal compreensão revela=
-se
incompatível com o pluralismo cultural e o respeito à diversi=
dade
consagrados na Constituição de 1988.
Importa destacar que a
identidade indígena não está condicionada à
adoção de um modo de vida pretensamente exótico ou
desvinculado da modernidade. O pertencimento étnico não se de=
sfaz
pelo simples uso de tecnologias, vestimentas ocidentalizadas ou meios de
transporte urbanos. Um indígena pode usar smartphones, vestir=
-se
conforme padrões urbanos ou conduzir veículos automotores sem,
com isso, perder sua identidade étnica.
No entanto, ao se analisar=
o
texto do artigo 3º, observa-se que, embora redigido sob perspectiva
datada, o dispositivo já antecipa, ainda que de forma implíci=
ta,
os quatro critérios atualmente utilizados na identificaç&atil=
de;o
indígena, isto é: critério
histórico-genealógico, autoidentifica&cc=
edil;ão,
heteroidentificação e crité=
;rio
cultural. Portanto, mesmo sob os limites conceituais do período em q=
ue
foi elaborado, o Estatuto do Índio operou com critérios que, =
mais
tarde, seriam consolidados em instrumentos internacionais, como a já
mencionada Convenção da OIT e na jurisprudência da Corte
constitucional brasileira.
Em
linha com esse entendimento e aprofundando o conceito de
autodeterminação, o STF, no julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
n.º 991, não apenas reconheceu a legitimidade ativa da
Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB) para
atuar diretamente na Corte, validando sua organização
política, como também protegeu a escolha de comunidades pelo
isolamento como uma expressão máxima de sua autonomia e
soberania.
Essa
decisão reforça que a autodeterminação nã=
;o
se limita à autoidentificação,
mas abrange o direito de definir o próprio modo de vida e de se
organizar politicamente para defendê-lo. Confira-se:
A superação do paradigma assimilacionista para um de respeito à plurali=
dade e
ao seu modo de vida traduz-se na política do não contato, de
forma a respeitar a escolha das comunidades em permanecer distantes do modo=
de
vida da sociedade envolvente, de manter a integridade das terras
necessárias à sua subsistência e ao desenvolvimento de =
sua
expressão cultural (STF, 2023).
Por
oportuno, a discussão sobre a autoidentifica&cc=
edil;ão,
consolidada no caso Raposa Serra do Sol, está intrinsecamente ligada
à garantia do território, base para a reprodução
física e cultural. É nesse contexto que a tese do “marco
temporal”, também aventada naquele julgamento, evoluiu para a =
mais
acirrada disputa jurídica e política da atualidade.
Recentemente, a Corte constitucional
brasileira, ao julgar o Recurso
Extraordinário (RE) n.º 1.017.365 (Tema 1.031),
rechaçou a tese, reafirmando o caráter originário do
direito às terras tradicionalmente ocupadas. Contudo, em uma
demonstração da “ruptura normativa inconclusa”
mencionada neste artigo, o Congresso Nacional reagiu aprovando a Lei n.º 14.701/2023, que
instituiu o marco temporal. O impasse, agora judiciali=
zado
no próprio STF, evidencia que a luta pelo território é
indissociável da luta pela cidadania plena, pois, sem a terra, a
identidade e a organização política indígena pe=
rdem
seu alicerce fundamental.
Na sequência,
avançando na análise, o artigo 4º do Estatuto classifica=
os
indígenas em três categorias: isolados, em vias de
integração e integrados. Esses últimos, definidos como
“incorporados à comunhão nacional e reconhecidos no ple=
no
exercício dos direitos civis”. Tal categorização
revela de forma explícita o paradigma assimilac=
ionista
e evolucionista que orientava a política indigenista estatal à
época.
Percebe-se que esse dispos=
itivo baseia-se em pressupostos hoje incompatíveis co=
m a
ordem constitucional vigente. Parte da premissa de que a sociedade
indígena se encontraria em processo de transição para a
integração plena à sociedade nacional, numa
trajetória supostamente unidirecional que iria da
“barbárie” à “civilizaçãoR=
21;,
uma forma de darwinismo social, sustentado por concepções
antropológicas ultrapassadas e discriminatórias.
A ideia de
integração obrigatória do indígena à
comunhão nacional foi expressamente superada pela
Constituição Federal de 1988, que, em seu artigo 231, reconhe=
ceu
a organização social, os costumes, línguas, cren&ccedi=
l;as
e tradições dos povos indígenas, bem como os direitos
originários sobre as terras que tradicionalmente ocupavam, consagran=
do o
princípio da autodeterminação dos povos indígen=
as.
Não obstante, o mod=
elo
integracionista ainda ecoa em diversas práticas administrativas e
decisões judiciais, nas quais a identidade indígena é
condicionada a estereótipos e exotismos, como se o indígena
autêntico fosse aquele que vive em aldeia remota, veste cocar ou exer=
ce
atividades de subsistência tradicional. Tal visão ignora a div=
ersidade
dos modos de vida indígenas contemporâneos, sobretudo em conte=
xtos
urbanos ou de trânsito intercultural.
Outro equívoco pres=
ente
no artigo 4º é o de presumir que o acesso do indígena
à cidadania plena estaria vinculado à sua
“integração” à sociedade envolvente. Nessa
esteira, ao indígena isolado seriam negados direitos básicos;=
ao
indígena “em vias de integração”, se
reconheceria um status administrativo precário, simbolizado pela exp=
edição
do Registro Administrativo de Nascimento Indígena (RANI), emitido pe=
la
FUNAI; e, ao indígena “integrado”, seria conferido o
registro civil convencional, mas à custa do apagamento de sua identi=
dade
étnica, inclusive com a supressão de nomes indígenas,
considerados "vexatórios" nos termos da Lei de Registros
Públicos.
Esse contexto legislativo =
revela
a forma como a Lei n.º 6.015/1973, ao exigir critérios de
admissibilidade para nomes e sobrenomes no registro civil, atuou como
instrumento de invisibilização
identitária. É comum, ainda hoje, encontrar lideranças
indígenas mais velhas, com nomes como “José Pereira da
Silva” ou “Antônio Carlos de Souza”, resultado dire=
to
de uma política de registro civil que desconsiderava ou rejeitava a
onomástica tradicional indígena.
Nomes indígenas era=
m e,
ainda são substituídos, à revelia, por um nome civil
genérico, imposto pelo sistema registral. Consequência da
legislação integracionista ainda em vigor, cujos efeitos
práticos devem ser revistos à luz dos princípios
constitucionais de pluralismo, dignidade e igualdade material.
2 SUPERAÇÃO =
DO
INTEGRACIONISMO PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988
No estado de Roraima, os p=
ovos
indígenas representam aproximadamente 12% da população=
, o
que equivale a cerca de 60 mil pessoas. Desse total, cerca de 44 mil j&aacu=
te;
foram atendidas por meio de ações promovidas pelo sistema de
justiça, no âmbito de programas de acesso à cidadania e
regularização documental da Justiça roraimense. Apesar
desses esforços, até o ano de 2017, havia um grupo que nunca
havia sido alcançado por tais políticas: o povo Waimiri-Atroari.
Diante desse cenári=
o,
considerando que programas de documentação civil para povos
indígenas vinham sendo implementados desde o ano 2000, a Justi&ccedi=
l;a
Itinerante de Roraima identificou essa lacuna de falta de cidadania b&aacut=
e;sica
aos Waimiri-Atroari e, juntamente com a
Justiça Itinerante do Poder Judiciário do Amazonas, buscou
promover o diálogo direto com a comunidade. Em reunião com as
lideranças locais, uma das primeiras indagações
apresentadas foi reveladora da persistência do imaginário
integracionista: “Se eu tirar a documentação, deixo de =
ser
índio?”.
Essa pergunta, aparentemen=
te
simples, expõe a profundidade com que a lógica assimilacionista se enraizou não apenas na soc=
iedade
envolvente, mas também no imaginário coletivo das próp=
rias
comunidades indígenas. Foi explicado a eles que, evidentemente, o
reconhecimento jurídico por meio da documentação civil
não descaracteriza a identidade indígena. Contudo, a
dúvida manifestada revela a urgência de desconstruir paradigmas
que associaram o exercício da cidadania à negaçã=
;o
da identidade étnica.
Historicamente, o modelo e=
statal
de documentação e cidadania foi estruturado a partir da
noção de que apenas o indígena “integrado”=
, ou
seja, aquele que teria abandonado seus traços culturais origin&aacut=
e;rios,
poderia ser titular de direitos civis. Na prática, isso significava =
que
apenas o “índio não índio” votava, exercia
direitos políticos e obtinha certidões civis nos moldes da Lei
n.º 6.015/1973. Esse paradoxo gerou uma série de
distorções jurídicas e exclusões materiais, cuj=
as
repercussões ainda se fazem presentes.
Essa concepçã=
;o
inaceitável encontra respaldo no artigo 1º do Estatuto do
Índio, que expõe, de maneira inequívoca, o objetivo
central da legislação então vigente, verbis:
Art. 1º Esta Lei regula a situação
jurídica do índio ou silvícola, reconhecendo-lhe sua
organização social, costumes, línguas, crenças e
tradições, e os direitos originários sobre as terras q=
ue
tradicionalmente ocupam, com o objetivo de preservar sua cultura e
integrá-lo, progressiva e harmoniosamente, à comunhão
nacional (Brasil, 1973).
Tal formulaçã=
;o
parte de uma premissa contraditória e inconstitucional: não
é possível preservar a cultura indígena e, ao mesmo te=
mpo,
integrá-la à sociedade nacional de forma assimétrica, =
pois
a própria cultura constitui um dos elementos estruturantes da identi=
dade
étnica. A “integração” preconizada, longe =
de
representar inclusão cidadã, atuava como mecanismo de
assimilação e apagamento cultural.
Apesar de seus avanç=
;os em
alguns aspectos, como o reconhecimento dos direitos originários
às terras tradicionalmente ocupadas, o Estatuto do Índio ainda
contém dispositivos materialmente incompatíveis com a
Constituição Federal, que adotou, como já mencionado, o
paradigma o reconhecimento da diversidade e da autodeterminaçã=
;o
dos povos indígenas (CF, art. 231).
Nesse sentido, destaca-se o
parágrafo único do artigo 1º da Lei nº 6.001/1973, =
que
tem redação mais compatível com os valores constitucio=
nais
vigentes: “Aos índios e às comunidades indígenas
estende-se a proteção das leis do País” (Brasil,
1973). Trata-se de dispositivo que, embora inserido num corpo normativo dat=
ado,
antecipa o princípio da universalidade da proteção
jurídica, assegurando aos povos indígenas a titularidade de
direitos, independentemente do estágio de “integraç&ati=
lde;o”
a que se referem os artigos 3º e 4º do Estatuto.
É essencial, portan=
to,
revisitar criticamente os marcos normativos infraconstitucionais e as
práticas administrativas que ainda reproduzem o ideário assimilacionista, promovendo, em seu lugar, uma
política indigenista pautada na diversidade cultural, na
efetivação dos direitos fundamentais e no respeito à
autonomia dos povos originários.
A ressalva aos usos, costu=
mes e
tradições dos povos indígenas representa uma das
cláusulas estruturantes da proteção constitucional e l=
egal
conferida a essas comunidades. Tal resguardo não apenas assegura a
preservação da diversidade cultural, mas abre espaço p=
ara
a construção de uma ordem jurídica plural, em que se
reconhece a existência e a legitimidade de sistemas normativos
próprios, praticados internamente por esses povos.
Essa abertura à
pluralidade jurídica, tema que demandaria uma abordagem
específica, fundamenta a possibilidade de aplicação de
formas próprias de resolução de conflitos e
administração da justiça pelas comunidades
indígenas, com base em seus próprios valores e formas de
organização social. Trata-se, portanto, de um reconhecimento =
do
sistema de justiça indígena como expressão legí=
tima
da autodeterminação dos povos originários.
Tal reconhecimento tem res=
paldo,
ainda que limitado, no próprio Estatuto do Índio. O
parágrafo único do artigo 1º estabelece que: “Aos
índios e às comunidades indígenas estende-se a
proteção das leis do País” (Brasil, 1973). Embora
essa disposição tenha sido pensada sob o paradigma da
integração, ela permite, em leitura conforme à
Constituição de 1988, a aplicação de direitos
fundamentais de maneira intercultural e sensível às
especificidades étnicas.
3 DIREITOS POLÍTICO=
S DOS
POVOS INDÍGENAS: CONSULTA PRÉVIA E IMPACTOS NÃO INTENC=
IONAIS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
No que tange aos direitos
sociais e às políticas públicas, é fundamental
ressaltar que os povos indígenas são titulares dos mesmos
direitos assegurados aos demais cidadãos, inclusive no acesso a
programas como Bolsa Família, salário-maternidade, saú=
de e
educação, por exemplo. No entanto, a implementaç&atild=
e;o
dessas políticas deve observar o princípio da consulta
prévia, livre e informada, conforme previsto na Convenç&atild=
e;o
n.º 169 da OIT (ratificada pelo Brasil através do Decreto n.&or=
dm;
5.051/2004, atualmente revogado e reeditado pelo Decreto n.º 10.088/20=
19).
Ou seja, qualquer medida
estatal, inclusive ações da Justiça Eleitoral, que afe=
te
os povos indígenas devem ser precedidas de diálogo e
construção participativa. A mera extensão de
benefícios ou serviços, sem a devida
contextualização cultural e sem o consentimento informado da
comunidade, pode resultar em impactos negativos não intencionais,
especialmente em grupos que preservam formas tradicionais de vida com forte
componente comunitário.
A
relevância desse princípio foi recentemente reafirmada pelo ST=
F no
julgamento do RE n.º 1379751=
,
referente à Usina de Belo Monte. Embora a Corte não tenha anu=
lado
o empreendimento, ela foi explícita ao declarar a inconstitucionalid=
ade
da ausência de consulta prévia à comunidade, determinan=
do a
compensação à população afetada. A
decisão serve como um precedente fundamental, pois, mesmo sem parali=
sar
o ato administrativo, atribui um custo jurídico e político
à sua violação, fortalecendo a consulta como um
instrumento indispensável à cidadania indígena.
Quando programas estatais
introduzem benefícios pecuniários, como salários de
professores indígenas ou pagamentos de políticas assistenciais
sem a devida mediação intercultural, pode haver o risco de
monetarização forçada das relações
comunitárias, gerando divisões internas e tensões
socioculturais. O ingresso de recursos individualizados pode romper com a
lógica tradicional do “nosso” e introduzir a lógi=
ca
do “meu” e “teu”, o que transforma a estrutura
simbólica e social do grupo.
Assim, não se trata=
de
negar direitos, mas de respeitar o tempo, a decisão e a
autodeterminação dos povos indígenas. A
implementação de qualquer benefício ou serviço =
deve
ocorrer com base no consentimento informado da comunidade, respeitando seus
valores, ritmos e prioridades. A decisão final cabe à
própria comunidade indígena, e não ao Estado.
Adentrando ao direito
político dos indígenas, o artigo 5º do Estatuto do
Índio estabelece que: “O exercício dos direitos civis e=
políticos
pelos índios depende da verificação de
condições especiais” (Brasil, 1973). Trata-se de norma =
que,
à luz da ordem constitucional vigente, revela-se flagrantemente
inconstitucional, pois se funda numa lógica de
subalternização jurídica e incapacidade presumida,
vinculando o gozo de direitos fundamentais, inclusive os de natureza
política, como o direito ao voto e à elegibilidade, à
demonstração de integração e à
aquisição da capacidade civil plena, tal como definida pelo
ordenamento hegemônico.
Essa construç&atild=
e;o
normativa é tributária do regime tutelar, no qual o
indígena, enquanto não integrado à “comunh&atild=
e;o
nacional”, era juridicamente equiparado ao incapaz, submetido à
tutela administrativa da FUNAI. Nessa lógica, o indígena
só adquiria personalidade jurídica plena quando deixava de
sê-lo, ou seja, quando, do ponto de vista do Estado, deixava de ser
índio para ser cidadão.
Esse modelo, ainda que
disfarçadamente protetivo, consolidava um sistema de
negação identitária e exclusão do indíge=
na
do espaço público e político, pois somente o
indígena “integrado”, já desvinculado de sua cult=
ura,
língua e organização tradicional, era autorizado a exe=
rcer
os direitos políticos previstos na legislação eleitora=
l.
Com o advento da
Constituição Federal de 1988, e especialmente por forç=
a do
seu artigo 231, houve uma ruptura paradigmática. O referido disposit=
ivo
estabelece: “São reconhecidos aos índios sua
organização social, costumes, línguas, crenças e
tradições, e os direitos originários sobre as terras q=
ue
tradicionalmente ocupam [...]”(Brasil, 198=
8).
Essa norma constitucional,=
ao
reconhecer a identidade étnica como fundamento de direitos, e n&atil=
de;o
como obstáculo ao exercício da cidadania, revoga, de maneira
tácita e integral, a lógica integracionista do Estatuto do
Índio. O constituinte originário rompeu com a
concepção de que a inserção do indígena =
na
vida civil e política demandaria a renúncia à sua
identidade cultural. Pelo contrário, afirmou que o indígena t=
em o
direito de permanecer indígena e, ainda assim, ser titular pleno de
direitos civis e políticos.
O artigo 231, embora conci=
so,
representa um marco normativo de caráter transformador. Contudo,
não está isento de críticas. Três pontos merecem
destaque:
a) Timidez normativa:
o dispositivo é excessivamente sintético e pouco detalhado qu=
anto
aos direitos específicos dos povos indígenas. Limita-se a
reconhecer, em linhas gerais, alguns elementos constitutivos da identidade
indígena, sem desenvolver os meios de proteção e
implementação efetiva desses direitos;
b) Baixo grau de operatividade direta:
sua formulação genérica tem demandado, ao longo dos an=
os,
intensa construção jurisprudencial e administrativa para
viabilizar a concretização dos direitos ali reconhecidos. Em
muitos casos, esses direitos têm sido “extraídos a
fórceps”, com grande resistência institucional;
c) Po=
stergamento
da eficácia plena: a ausência de
regulamentação infraconstitucional abrangente e o conservador=
ismo
de parte da doutrina e da jurisprudência têm contribuído
para que muitos direitos indígenas ainda sejam objeto de disputas in=
terpretativas
e não plenamente efetivados.
Veja que, apesar dessas
limitações, o artigo 231 inaugura três
transformações estruturais no regime jurídico dos povos
indígenas:
a) Superação=
do integracionismo: o
indígena passa a ser reconhecido como sujeito de direitos,
independentemente de qualquer assimilação cultural. Sua
condição de pertencente a um povo originário não
é mais causa de tutela, mas sim fonte de direitos próprios;
b) Valorizaçã=
;o da
diversidade cultural: ao reconhecer expressamen=
te as
línguas, crenças, tradições e
organização social dos povos indígenas, a
Constituição de 1988 institui o princípio do pluralismo
étnico e cultural, fundamento do Estado Democrático de Direit=
o;
c) Perspectiva de futuro:<=
/span>
talvez o aspecto mais revolucionário do mencionado dispositivo
constitucional, seja justamente aquele que raramente recebe a devida
atenção: a possibilidade de projeto histórico para os
povos indígenas. Antes da Constituição de 1988, o
horizonte reservado às comunidades indígenas era a progressiva
diluição de sua identidade até sua completa
assimilação à sociedade majoritária. A
Constituição, ao contrário, assegura o direito à
continuidade dos modos de vida indígenas, conferindo-lhes um futuro
autônomo, digno e culturalmente próprio.
Essas
transformações têm repercussões diretas no Direi=
to
Eleitoral Indígena, que, desde 1988, passou a ser construído =
em
camadas sucessivas, por meio de precedentes esparsos (como os registrados n=
os
anos de 2010, 2011 e 2015), sempre com grande dificuldade de
afirmação prática. Trata-se de um campo normativo aind=
a em
formação, marcado por lacunas legislativas, disputas
interpretativas e resistências institucionais, mas que encontra sua
matriz fundante no reconhecimento da plena cidadania dos povos
originários.
Por fim, cumpre destacar q=
ue a
implantação de programas assistencialistas em grupamento
indígenas, embora bem-intencionada, pode provocar a
monetarização forçada de comunidades tradicionalmente
não monetárias, gerando conflitos internos e
desestruturação social. Em algumas etnias, a
introdução de renda individual rompe a lógica coletiva=
do
“nós”, promovendo diferenciações que
são estranhas à cultura tradicional.
4 A EVOLUÇÃO=
DA
POLÍTICA INDIGENISTA E O DIREITO ELEITORAL
A atuação do
Estado brasileiro junto aos povos indígenas passou por diversas fases
históricas, marcadas por profundas transformações de
paradigma, que refletem, ao longo do tempo, a transição de uma
lógica integracionista e tutelar para um modelo pautado na
autodeterminação e na valorização da diversidade
étnica e cultural, especialmente após a
Constituição Federal de 1988.
Antes da criaç&atil=
de;o
da atual Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI)=
, a
política indigenista do Estado brasileiro foi institucionalizada por
meio de órgãos precursores, cujas denominações e
atribuições revelam muito sobre a perspectiva dominante &agra=
ve;
época.
O primeiro desses
órgãos foi o SPI-LTN, criado em 1906 e ativo até 1910,
sigla que significava Serviço de Proteção ao Ín=
dio
e Localização de Trabalhador Nacional. Essa estrutura, com
função explicitamente instrumentalizador=
a
e assimilacionista, operava com o propós=
ito de
localizar comunidades indígenas, “pacificá-las”
à força e posteriormente integrá-las ao mercado de
trabalho, especialmente em regiões urbanas ou em zonas de
expansão agrícola próximas a seus territórios
tradicionais.
Com a extinçã=
;o do
SPI-LTN, foi criado, em 1910, o Serviço de Proteção ao
Índio (SPI), que perdurou até meados da década de 1960.
Embora tenha representado certa institucionalização das
políticas indigenistas, o SPI permaneceu comprometido com o
ideário da assimilação, e suas práticas foram
marcadas por inúmeras denúncias de violações de
direitos, arbitrariedades e corrupção. Os escândalos que
culminaram em sua desarticulação foram decisivos para a
criação da FUNAI, em 1967, por meio da Lei n.º 5.371.
A Fundação
Nacional do Índio, como então se chamava, herdou tanto o acer=
vo
documental quanto o marco normativo do SPI, incluindo a funçã=
o de
tutela legal dos povos indígenas, nos moldes do Estatuto do Í=
ndio
de 1973, que classificava os indígenas como relativamente ou
absolutamente incapazes, a depender do estágio de
integração.
Essa função
tutelar da FUNAI foi expressamente superada com o advento da
Constituição Federal de 1988, cujo artigo 232 assegura aos
índios e suas comunidades capacidade postulatória plena para
ajuizarem ações em defesa de seus direitos, rompendo com o re=
gime
jurídico anterior. Desde então, a FUNAI passou por um process=
o de
reinvenção institucional, buscando adaptar-se aos
princípios constitucionais de reconhecimento, pluralismo e
autodeterminação.
Com essa nova
orientação, a atuação prioritária da FUN=
AI
passou a se concentrar em duas frentes fundamentais: a) Promoção de estudos de identificaç&ati=
lde;o
e delimitação das terras tradicionalmente ocupadas, nos termo=
s do
Decreto n.º 1.775/1996, cuja fase inicial é formalizada por mei=
o de
portarias declaratórias; e b)
Articulação interinstitucional voltada à garantia do
acesso diferenciado à cidadania e aos direitos civis por parte dos p=
ovos
indígenas, respeitando suas especificidades culturais,
linguísticas, religiosas e sociais.
Esse “acesso
diferenciado” não significa restrição de direito=
s,
mas adequação do exercício dos direitos fundamentais ao
modo de vida tradicional indígena. Entre tais direitos está,
naturalmente, o acesso à justiça, enquanto instrumento de
afirmação de cidadania e de superação das
desigualdades históricas.
E é justamente neste
ponto que se insere o Direito Eleitoral indígena. Com efeito, n&atil=
de;o
há cidadania plena sem a garantia do direito de
participação política, e essa participaçã=
;o
exige que os mecanismos do sistema eleitoral, isto é: alistamento,
domicílio eleitoral, organização das zonas eleitorais e
campanhas, sejam compatíveis com a realidade sociocultural das
comunidades indígenas.
Nesse aspecto, a
atuação da FUNAI, portanto, deve caminhar articuladamente com=
a
Justiça Eleitoral e demais órgãos do sistema de
justiça, promovendo ações de educação
política, registro civil, inclusão digital e
estruturação logística adaptada às especificida=
des
locais. Somente assim será possível assegurar aos povos
indígenas não apenas o direito de votar e ser votado, mas o
exercício consciente, livre e informado da cidadania política=
, em
consonância com os artigos 1º, II; 5º; 14 e 231 da
Constituição da República.
Contudo,
se por um lado a Justiça Eleitoral avançou ao remover entrave=
s ao
alistamento e ao voto, por outro, o caminho para a efetivação=
do
direito de ser votado encontra um obstáculo estrutural reafirmado pe=
lo
STF. No julgamento do Tema 974 de
Repercussão Geral (RE n.º 1238853), a Corte vedou a
possibilidade de candidaturas avulsas, sem filiação
partidária. Essa decisão impõe que as lideranças
indígenas, para concorrerem a cargos eletivos, devem necessariamente=
se
submeter às estruturas e à lógica dos partidos
políticos, gerando um novo campo de tensões entre a autonomia=
de
suas pautas e as alianças partidárias.
5
O DIREITO ELEITORAL INDÍGENA EM EVOLUÇÃO
O reconhecimento normativo=
dos direitos
políticos dos povos indígenas, especialmente no âmbito =
da
Justiça Eleitoral, foi historicamente tardio e permeado por uma
série de resistências conceituais e institucionais. Um exemplo
emblemático dessa demora na incorporação do novo parad=
igma
constitucional encontra-se na Resolução n.º 20.806/2001,=
do
Tribunal Superior Eleitoral (TSE), considerada a primeira grande norma
administrativa da Justiça Eleitoral sobre povos indígenas.
Embora promulgada treze an=
os
após a Constituição Federal de 1988, a referida
resolução ainda reproduzia o vocabulário e a ló=
gica
assimilacionista do regime anterior ao estabele=
cer,
em seu artigo inaugural, que: “São aplicáveis aos
índios integrados as exigências previstas para o alistamento
eleitoral.”
O uso da expressão
“índios integrados” demonstra a persistência do mo=
delo
tutelar e da ideia de que apenas o indígena assimilado à cult=
ura
dominante teria legitimidade para exercer seus direitos políticos.
Assim, mesmo após o rompimento constitucional com o integracionismo,
observa-se que os próprios órgãos do sistema de
justiça demoraram a internalizar o novo paradigma jurídico de
valorização da diversidade étnica e da
autodeterminação dos povos indígenas.
A resolução
continuava condicionando o exercício do alistamento eleitoral ao
“pleno exercício dos direitos civis”, requisito
historicamente negado aos indígenas não integrados. Em outras
palavras, mantinha-se o entendimento de que apenas aquele que deixasse de s=
er
indígena, na prática, poderia votar ou ser votado.
Outro aspecto preocupante =
na
referida resolução era a exigência de
comprovação de quitação com o serviço
militar obrigatório, inclusive para indígenas. Aqui se
impõe uma reflexão crítica, especialmente à luz=
do
trauma histórico das comunidades indígenas em
relação às Forças Armadas, notadamente no
período do regime militar instaurado em 1964.
Nesse contexto, é
pertinente a referência à obra “Os fuzis e as flechas:
história de sangue e resistência indígena na
ditadura”, de Rubens Valente, que documenta uma série de confl=
itos
entre as Forças Armadas e os povos indígenas durante a ditadu=
ra
civil-militar. Um dos episódios mais significativos envolveu o povo =
Waimiri-Atroari, cuja trajetória está
profundamente marcada por violências estatais no processo de abertura=
da
rodovia BR-174 (Manaus – Boa Vista) nos anos finais da década =
de
1960.
O território tradic=
ional
dos Waimiri-Atroari foi cortado pela estrada sem
consulta prévia ou consentimento da comunidade. O contato forç=
;ado
resultou em resistência, confrontos e, segundo denúncias de
lideranças indígenas e registros históricos,
extermínio de membros da etnia por agentes do Estado.
Diante dessa realidade, a
imposição do serviço militar obrigatório a
indígenas, sobretudo sem considerar o contexto sociocultural e
histórico de determinados povos, revela-se eticamente
insustentável e juridicamente questionável. Comparar essa
exigência ao que seria impor a um palestino o alistamento
compulsório no exército israelense ajuda a dimensionar a
incompatibilidade cultural, política e afetiva de determinadas
obrigações estatais com as realidades indígenas.
Não se trata apenas de uma questão administrativa, mas de uma
violação da memória histórica, da autonomia
cultural e da dignidade dos povos originários.
É evidente que o
exercício da cidadania pelos povos indígenas exige tratamento
diferenciado, informado pelo princípio da interculturalidade. A
exigência de cumprimento de regras gerais de alistamento, como a
quitação militar, sem mediação intercultural
inviabiliza o acesso efetivo ao direito político e perpetua a
exclusão histórica.
De forma gradativa, a
jurisprudência do TSE e a atuação de tribunais regionais
eleitorais, como o de Roraima e o do Amazonas, têm avançado na
construção de uma Justiça Eleitoral mais sensív=
el à
realidade indígena, promovendo mutirões de
documentação civil, consultando lideranças locais,
capacitando mesários indígenas e, sobretudo, respeitando os m=
odos
próprios de organização social e de tomada de decis&at=
ilde;o
das comunidades.
Inclusive, a Justiça
Eleitoral tem reconhecido a necessidade de adaptar seus procedimentos para
respeitar e valorizar a identidade cultural dos candidatos indígenas=
. Um
exemplo notável é a permissão para o uso de adornos e
pinturas corporais nas fotografias utilizadas na urna eletrônica.
Nesse aspecto, em resposta=
a uma
consulta formal, o TRE do Amazonas decidiu que candidatos
indígenas podem usar indumentárias étnicas, como cocar=
es e
colares, em suas fotos oficiais, desde que não dificultem o
reconhecimento facial. A decisão, fundamentada na Convenç&ati=
lde;o
n.º 169 da OIT, condiciona a permissão ao =
autorreconhecimento
do candidato e à sua aceitação pelo respectivo grupo,
representando um avanço significativo na superação de =
uma
estética padronizada e na afirmação da diversidade:
Para fins de diferenciação entre os
simples adornos e as indumentárias e pinturas étnicas ou
religiosas, deve haver pertinência da candidata ou do candidato
indígenas, tendo como critério o autorre=
conhecimento
e a aceitação do respectivo grupo, nos termos estabelecidos na
Convenção nº 169 da OIT sobre Povos Indígenas e
Tribais (TRE-AM, 2024).
Outro exemplo de
readequação da Justiça Eleitoral no tocante às
especificidades dos povos indígenas se assenta na
articulação entre as diretrizes normativas e as prátic=
as
institucionais, as quais evidenciam que a efetividade do direito ao voto em
comunidades remotas (especialmente em terras indígenas) não se
exaure na mera previsão formal, exigindo a conjugação =
de
medidas estruturais, logísticas e culturalmente adequadas.
Com efeito, a
instalação de seções eleitorais no interior das
aldeias revela-se como instrumento central de concretização d=
esse
direito, na medida em que elimina obstáculos históricos
relacionados ao deslocamento e assegura a presença do Estado em
territórios tradicionalmente marginalizados.
Todavia a simples
instalação física das seções não =
se
mostra suficiente. Impõe-se, paralelamente, o reconhecimento das
especificidades logísticas e socioculturais dessas regiões, o=
que
tem sido expressamente considerado pela Justiça Eleitoral. Nesse
sentido, decisões do TRE-AM, ao fundamentarem a requisiç&atil=
de;o
de Força Federal com base nas grandes distâncias e no elevado
contingente de eleitores indígenas, demonstram que a garantia da
normalidade e da segurança do pleito depende de planejamento
diferenciado e sensível às peculiaridades locais.
No entanto, ainda há=
; um
longo caminho a percorrer para que o Direito Eleitoral Indígena seja
consolidado como expressão legítima da cidadania plurinaciona=
l no
Brasil, e não como concessão precária sujeita à
lógica da integração. Nesse aspecto, com base na
Resolução TSE n.º 20.806/2001, observamos que o alistame=
nto
eleitoral de indígenas estava condicionado a uma série de req=
uisitos
que, na prática, restringiam o exercício do direito
político ao voto, contrariando o novo regime constitucional
instituído pela Constituição Federal de 1988.
A referida norma previa, p=
or
exemplo, que o indígena, para se alistar, deveria:
=
a)
ser brasileiro: o que é absolutamente legítimo;
=
b)
ser absoluta ou relativamente capaz até o dia das
eleições: retomando, ainda que de forma velada, a lógi=
ca
do regime tutelar revogado pela Constituição;
=
c)
expressar-se em língua nacional: o que conflita frontalmente com o
artigo 231 da Constituição Federal, que reconhece e protege as
línguas indígenas como parte essencial da identidade cultural=
dos
povos originários;
=
d)
estar em dia com suas obrigações militares: questão
já problematizada anteriormente, sobretudo pela incompatibilidade
cultural e histórica entre o serviço militar obrigatór=
io e
a memória coletiva de determinados povos indígenas, como os <=
span
class=3DSpellE>Waimiri-Atroari.
Essas exigências
demonstram que, mesmo após 1988, a Justiça Eleitoral demorou a
incorporar plenamente os princípios constitucionais de pluralismo,
diversidade e autodeterminação dos povos indígenas. O
alistamento continuava, em certa medida, condicionado à
assimilação cultural, o que excluía, na prática=
, os
indígenas que preservavam seus modos de vida tradicionais.
Contudo precisamos destaca=
r que,
paulatinamente, surgiram avanços significativos. Em 2010, o TSE edit=
ou a
Resolução n.º 23.274, que representa um marco de
superação da lógica anterior e que trouxe o seguinte
comando normativo: “É vedado impor qualquer empecilho ao
alistamento eleitoral, por se tratar de exercício de um direito
político fundamental, salvo as hipóteses previstas na
Constituição Federal”(Brasil, 2010).
E mais: “A ausê=
;ncia
de domínio da língua portuguesa não pode ser considera=
da
impedimento ao exercício do direito ao voto” (Brasil, 2010).
Esses novos paradigmas
legislativos estavam em harmonia com o artigo 231 da Constituiç&atil=
de;o
Federal, que assegura aos povos indígenas a preservaçã=
o de
suas línguas, crenças, costumes e tradições. O
reconhecimento do direito ao voto independentemente da fluência na
língua portuguesa corrige uma distorção anterior, fund=
ada
na homogeneização cultural.
Ainda assim, percebe-se qu=
e,
mesmo em resoluções mais recentes, remanesciam traços =
do
antigo regime. A própria Resolução n.º 23.274/2010
ainda fazia referência, indevidamente, ao regime de tutela, já
extinto desde a promulgação da Constituição de
1988. Esse equívoco revela que a percepção do direito
indígena entre os operadores do direito ainda é fragment&aacu=
te;ria,
e, por vezes, anacrônica.
Como já assinalado
anteriormente, a timidez do artigo 231 da Constituição, por
não trazer dispositivos diretamente autoaplicáveis e pela
ausência de regulamentação infraconstitucional, obriga a
extração dos direitos indígenas “a
fórceps”, por meio da interpretação judicial
progressiva, atualização jurisprudencial, inovaç&atild=
e;o
em normativas administrativas e mutirões de regularizaç&atild=
e;o,
em geral, realizados pelos tribunais regionais eleitorais.
Em suma, o entendimento aq=
ui
exposto afirma dois pontos essenciais:
=
a)
o exercício do voto não pode estar condicionado à
alfabetização formal, especialmente quando se trata de cultur=
as
cuja tradição é predominantemente oral;
=
b)
o alistamento tardio de indígenas não pode ser penalizado com
multa, considerando-se as dificuldades históricas de acesso à
documentação civil e à informação
institucional.
Como se nota, a despeito d=
os
atrasos institucionais e da resistência cultural no interior do
próprio sistema de justiça, há um movimento concreto,
embora gradual, de afirmação dos direitos políticos dos
povos indígenas como expressão de sua cidadania diferenciada.=
CONSIDERAÇÕES
FINAIS
A evolução
histórica do Direito Eleitoral Indígena no Brasil revela um
cenário de rupturas normativas ainda inconclusas, em que o marco
constitucional de 1988, assentado no reconhecimento da diversidade
étnica e da autodeterminação dos povos originár=
ios,
colide com resquícios normativos e institucionais que perpetuam a
lógica assimilacionista. O Estatuto do
Índio, embora datado e em muitos aspectos inconstitucional, permanece
como referência infralegal, condicionando, mesmo que de forma
implícita, o exercício da cidadania indígena à
renúncia da identidade cultural.
Constata-se que, apesar de
avanços normativos importantes, como a Resolução TSE
n.º 23.274/2010 e precedentes jurisprudenciais, a construç&atil=
de;o
de um Direito Eleitoral Indígena efetivamente intercultural ainda se
encontra em estágio incipiente. A cidadania indígena, para ser
plena, não pode ser apenas formal. Exige mediação
cultural, consulta prévia, respeito às línguas e cosmo=
logias
próprias, além da adoção de procedimentos
diferenciados, que levem em conta os tempos, os valores e as formas de
organização dos povos originários.
Para tanto, a
atuação articulada entre Justiça Eleitoral, FUNAI,
Defensorias Públicas, Ministério Público e Poder
Judiciário estadual, como observado nas experiências exitosas =
de
Roraima e Amazonas, deve ser replicada e institucionalizada como modelo de =
boas
práticas. O protagonismo indígena na formulação,
execução e avaliação dessas políticas
é condição indispensável para que se supere
definitivamente o paradigma da tutela e se inaugure, com vigor, o tempo da
cidadania plurinacional.
Não se trata apenas=
de
corrigir injustiças históricas, mas de realizar o projeto
constitucional de um Estado democrático de direito plural, em que os
povos indígenas não sejam vistos como sujeitos a serem
assimilados, mas como cidadãos de direitos integrais, cuja
participação política enriquece, qualifica e expande os
horizontes democráticos do Brasil contemporâneo.
A
construção desse Estado plural, aliás, encontra respal=
do
em recentes decisões do STF que transcendem o direito eleitoral; por
exemplo, ao julgar a adpf n.º 623, a Corte protegeu a
participação da sociedade civil em órgãos como o
CONAMA, considerando sua redução um retrocesso
democrático. Esse princípio pode e deve ser invocado para
garantir a presença indígena em todos os espaços de
deliberação de políticas públicas,
reforçando que a cidadania plurinacional se constrói nã=
;o
apenas nas urnas, mas na participação contínua e influ=
ente
nos rumos do país.
A consolidaçã=
;o do
Direito Eleitoral Indígena como campo jurídico autônomo=
e
respeitoso da diversidade cultural é, portanto, um imperativo
jurídico, ético e civilizatório. O desafio que se
impõe não é mais o de “incluir” os povos
indígenas na democracia, mas o de reconstruí-la com eles,
reconhecendo-os como coautores de um novo pacto político, fundado na
interculturalidade, na dignidade e na justiça histórica.
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